张掖市建立事业单位编制周转池制度探索与分析
张掖市建立事业单位编制周转池制度探索与分析
刘德文 何延生 田燕妮 吴珊 顾小倩 吴文泽
内容摘要：事业单位作为提供社会公共服务的重要力量，在促进经济社会发展、满足人民群众公益服务需求等方面发挥了重要作用。近年来，张掖市认真贯彻落实十九大精神，特别是认真贯彻“两个只减不增”刚性约束要求，机构编制工作为全市经济社会发展提供了强有力的支撑。但机构设置分散、编制分布不均、编制使用效益不高等问题依然存在。随着经济社会的快速发展，教育、科技、文化、卫生等公益事业不断发展，人才队伍结构性矛盾也日益凸现，如何在严控总量的基础上，统筹用好现有编制资源，着力破解编制基数小、编制由部门、单位所有的矛盾，已成为各级机构编制部门面临的一个重要课题。为了有效化解矛盾，我们着眼提升编制资源使用效益，就统筹使用各类编制资源，探索建立编制集中统一管理的动态调整机制，实行同一类型编制周转使用制度进行广泛调研论证，并学习借鉴兄弟市州经验做法，在市直事业单位实行编制周转池制度进行了探索分析。
一、建立编制周转池制度的必要性
编制周转池制度是指在严格编制总量控制的前提下，集中所有编制存量资源，探索实行存量整合、分类管理、动态调整、周转使用的编制使用制度。建立编制周转池制度，对于破解编制资源的刚性需求与严控总量的矛盾，实现编制使用效益最大化十分必要。
1.建立编制周转池，有利于破解编制“部门化”的问题。
长期以来，为使严控编制总量管理的要求落到实处，一直通过“三定”等文件形式将编制基数刚性分配到部门单位，并辅以完善的编制管理配套措施，这对严格落实“两个只减不增”的要求发挥了重要作用。但这样的管理模式也存在一些弊端：一些部门单位将编制资源视为私有资源，片面地强调部门利益，将争取、多占编制视为落实工作的主要途径，在增设机构、增加编制等方面有较多诉求，对单位整合撤并、编制精简则诸多推诿，百般抵触；一些部门认为空编内补充工作人员理所应当，对机构编制部门实行的空编梯次有序使用的制度措施则难以理解，甚至颇有微词。建立编制周转池制度，将分散于各部门单位的空编资源集中起来统筹使用，所有事业单位实现满编甚至超编运行，能有效打破“编制部门所有”的观念，强化编制的“公共资源”意识，有效激活沉淀编制，实现空编资源的“多元配置、一次使用”，既保证编制总量不超基数、在编人数不超编制数，又掌握一定量的“待分配周转编制”，控制投放规模。
2.建立编制周转池，有利于破解“无编可用”与“有编不用”的问题。编制传统的配置管理方式易固化于部门，造成目前机构编制部门面临的编制紧缺难题，一方面是总量不足，另一方面是盘活存量力度不够，具体表现为“无编可用”与“有编不用”情况并存。以张掖市市直事业单位为例，存量编制的分布呈现出散和少的特点，近几年每年财政预算空编维持在200名左右，大部分事业空编以1-2名的状态分布于各事业单位，同时又存在一些事业单位长期满编或超编，无编可用。此外传统的编制调整是“以收定支”，在重点工作需要时，一次次地从现有空编中刚性核减，涉及部门多、矛盾多、难度大、数量少、效果差，且在总量控制的情况下，空间明显不足，易陷入无编可调的困境。建立编制周转池，把长期闲置不能发挥使用效益的空余编制集中起来，以信息化管理为支撑，实行存量编制动态整合、统筹管理和有序使用，可以有效解决“空编不用”和“无编可用”的问题。
3.建立编制周转池，有利于破解编制“资源固化”的问题。长期以来，机构编制的管理与调整落后于事业单位发挥职能的环境和经济社会发展变化，机构设置长期不变，编制核定一定终身，“资源固化”现象严重。同时一些主管部门和下属事业单位政事不分、机构明分暗合，主管部门长期抽调事业单位工作人员，造成一些事业单位机构空壳化、职能空心化,形成了一些“僵尸事业单位”,这些“僵尸事业单位”难以履职，挤占事业编制，实际上逐步蜕变为解决干部待遇的去处和承接人员安置的下家。目前存在的编制需求过大，一定程度上是长期以来服务保障没跟上，机构编制调整滞后、问题日积月累的结果。编制周转池制度设计，就是以机构编制评估为前置程序，从改变资源固化的传统编制管理模式入手，紧紧扭住事业单位提供公益服务对专业技术人才这个急需，突出保障重点，发挥编制的导向和激励作用。
4.建立编制周转池，有利于破解事业单位人员编制布局不准和结构不优问题。由于编制管理和人事调整工作中配合约束机制不够完善等种种原因，事业单位人员补充“进非所需”，致使一些事业单位人员总量不少，但专业技术人员比例或从事专业技术工作与所学专业及岗位相匹配比例偏低，岗位结构不合理甚至严重失衡，专业技术人才队伍的素质、结构和布局不能满足和适应事业发展的需要。建立编制周转池，所有单位都以现有人员为基础，通过评估、撤并，实现对编制及连人带编的周转调剂，编制流向重点行业或职责任务较为繁重的单位，人员流向专业知识与从事工作较为匹配的岗位，布局结构逐步趋向优化。
二、建立编制周转池制度的可行性
1.党和国家在编制管理思路上的转变为建立编制周转池制度提供了理论支撑。党的十八大报告强调“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，改革中始终坚持以“精简”为主要原则的改革思路。随着改革工作的逐步深化，党的十九大提出了“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。从“严控”到“统筹”，显示出改革重心的转移，意味着党和政府在编制管理改革上的重心将由“控量”向“提质”转变，改革将从控制总量向调整结构转变。建立编制周转池制度，通过统筹使用存量编制资源，调整现行的编制配置结构，逐步解决编制配备局部性不合理的问题。该制度的设计初衷与党的十九大在编制管理上的政策要求高度吻合，党和政府在编制管理思路上的转变为建立编制周转池制度提供了理论依据。
2.坚实的工作基础与广泛调研学习为建立编制周转池制度创造了有利条件。长期以来张掖市在严控机构编制规模、落实控编减编任务、机构编制数据统计及编制管理创新等方面工作基础扎实、措施有力，取得了明显成效，扎实的基础工作，为开展工作创新创造了有力条件。我们赴山东青岛、烟台等三市就事业单位绩效评估等方面的经验做法进行了学习，并对安徽、云南等省一些市县开展编制周转使用制度的相关文件进行了集中的学习、研讨和交流，尽管周转的范围、目的和形式不尽相同，但都是对编制资源的统筹盘活使用，这些好的作法和经验，对我市事业编制周转池制度提供了有益的借鉴和参考。
3.张掖市机构编制工作面临的困境和压力迫切需要建立编制周转池制度盘活现有编制资源。一直以来张掖市财政预算事业编制基数偏小，存在先天弱势。自2013年以来，通过撤并整合与清理规范，累计调剂事业编制458名，用于加强保障市委市政府中心工作和公益事业，但总体上工作难度大、调剂规模小，拆东补西，捉襟见肘，难以为继。以张掖市市直事业编制为例，目前可用编制仅有75名，且这些空编全部分散在各事业单位。此外2014年张掖医专和市人民医院上收时，省上上划事业编制1161名，当前筹建市第二人民医院和培黎国际学院，编制缺口近1100名，通过传统的编制调剂方式来解决这么大编制缺口，显然太不现实。正是因为传统的编制调剂方式已慢慢进入“死胡同”，而教育卫生等公益事业的发展对编制的刚性需求又如此急迫，面对这些压力和困境，张掖比省内其他市州都更加迫切的需要在内部挖潜上下功夫，盘活用好存量编制资源，在编制配置使用上进行一场自我革命，以建立编制周转池制度来逐步破解存量编制不足的困难。
三、张掖市建立周转池制度的思路及对策
（一）建立编制周转池制度的总体思路
坚持以党的十九大、十九届三中全会精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”的部署要求，着眼破解编制刚性需求与严控总量、总量不足与结构不优等矛盾，破除编制由部门单位所有的观念，推进编制供给侧改革，通过聚合集中所有分散闲置编制存量资源，探索实行存量整合、分类管理、动态调整、统筹使用的编制周转池制度，实现编制使用效益最大化，切实为全市经济社会持续健康快速发展提供强有力的编制保障。
（二）建立编制周转池制度应把握的基本原则
坚持严控总量与破解矛盾相结合。严格实行事业编制总量控制，在确保市直事业编制总量不突破基数的前提下，将市直事业单位现有空编和因自然减员等形成的空余编制集中起来，统一管理、周转使用，着力破解严控人员编制与满足事业发展需求、“空编不用”和“无编可用”并存等矛盾。
坚持盘活存量与创新管理相结合。盘活放大存量编制效益，着力提升编制资源使用效率。转变传统编制供给方式，推进编制供给侧改革，形成存量整合、需求引领、动态供给的编制管理新模式。实施人员与编制互动的精细化管理，着力破解机构编制“一放就乱”、“一管就死”的难题，确保编制周转池制度依法依规、管用有效。
坚持保障重点与评估使用相结合。有效提升编制保障支撑能力，优先保障市委、市政府确定的重点领域、重大事项、重点工作涉及的机构组建、人才引进等方面的编制需求。市直各事业单位因工作所需使用编制，经机构编制评估后，按规定权限核准使用。
（三）建立编制周转池制度的对策措施
1.内挖潜力，统筹管理，建立编制周转池
根据事业单位人才队伍和服务能力建设需要，将事业单位现有空余编制统一收回，建立编制周转池。建立周转池所需的事业编制，主要通过以下几个途径收回或者核减，实现周转池编制的初始积累。
通过核减空编集中使用编制。收回市直各事业单位现有空编及因辞职离职、离岗创业和本年度自然减员等原因形成的空余编制，建立周转池，做到应入尽入，所有事业单位保持满编或适度超编运行。
通过深化改革核减编制。按照中央和省上关于事业单位分类改革、行业体制改革和其他专项改革的要求，积极推动和配合“放管服”改革、事业单位分类改革、文化体制改革、国有林场改革、科研单位改革等各项综合改革和专项改革工作，借势借机借力尽可能精简机构，核减编制。
通过“三定”压缩精简编制。结合公益类事业单位“三定”批复工作，通过整合撤并职责任务单一、设置分散、规模过小、任务不足的事业单位，在机构整合时适度提高机构规格，大力整合资源，重新明确职能，实行综合设置，进一步精简压缩编制。通过事业单位的撤并整合，腾出的编制进入周转池。同时对职能弱化、任务不饱和的事业单位，大力核减编制，没有空编的，实行连人带编周转。
通过政府购买服务减少人员编制。加强事业单位机构编制管理与政府购买服务之间的联动，做好政府购买服务与事业单位分类改革的衔接，对适宜由市场提供、社会承担的公共服务，均通过政府购买服务的方式解决，核减收回相应机构编制。对适宜整体转化为政府购买服务的事业单位，可适当提高编制收回比例，占编人员只出不进，编制逐步“清零”收回。
2.积极创新，建章立制，统筹推进编制周转工作
建立机构编制评估制度。以强化事业单位公益属性为核心，将事业单位机构编制评估和事业单位信用等级评估相结合，探索创建事业单位评估指标体系，建立《市直事业单位机构编制及职责履行情况评估办法》，通过定量、定性对比分析，在客观、准确地对事业单位履行公益服务职责情况进行评估的基础上，对事业单位机构编制规定执行情况、编制使用效益及用编需求等做出综合评价，提出周转池编制的使用意见，以此扭转传统的为控编而控编的行政化管理方式，将事业单位人员编制的配置由部门单位的被动申请转变为编委根据评估结果连人带编主动配备。
建立标准化与备案制管理制度。根据中央、省上重新核定中小学教职工编制工作的具体标准和省上先后出台的市县公立医院、中等职业技术学校、公办幼儿园、疾控中心等机构编制标准，按照床位数、门诊量及在校学生等数据，测算医院及学校所需人员编制总量，在此基础上，出台公益二类事业单位编制备案制管理办法，在公立医院先行先试，人员规模总量控制，编制实现备案制管理，原有编制退一收一，新进人员不纳入编制管理，在编人员减少后空出的编制自动进入周转池。同时对教育、卫生所属事业单位的编制探索实行“切块”管理，机构编制部门为教育卫生系统核定编制或用人控制总数，系统内的人员编制力量具体调剂由主管部门负责。
完善结构化管理制度。依托《张掖市事业单位人员编制结构管理办法》，实行用编结构审查，按照专业技术型、管理型和后勤服务型三类事业单位的编制结构要求，分类审查审批用编。对现有事业单位结构严重失衡的单位，按现有工人的一定比例核减事业编制。同时协调人社部门出台工人或者专业技术人员提前退休优惠政策并形成制度，引导即将到退休年龄但不能有效承担工作任务的专业技术人员及工人提前退休，从而有效疏通人员出口。
建立现代医院管理制度。按照中央和省上关于医药卫生体制改革和公立医院综合改革的要求，以强化医院公益属性、激发生机活力为出发点和落脚点，结合编制备案制管理和事业单位法人治理结构试点工作，在公立医院探索建立现代管理制度，充分落实公立医院人事管理、内部分配及科研经费管理自主权，大力释放体制机制活力。
3.统筹兼顾，科学评估，规范周转池编制使用
周转池编制实行集中统一管理，并与实名制管理相关要求紧密衔接，及时更新信息数据，确保编制资源统筹可查、投放可控、动态平衡。在周转池编制的使用上，建立“计划使用、年度申报”的使用制度，事业单位于每年年初上报用编计划，经主管部门审核汇总后报机构编制部门。同时机构编制部门每年测算确定周转池编制规模，根据事业单位人员结构和职责任务变化情况、市委市政府重点工作和人才引进等需要以及事业单位上报用编需求等情况，拟定年度用编控制计划。对事业单位提出的用编需求，由机构编制部门会同组织、人社、财政等部门开展事业单位机构编制评估，以此作为周转池编制调剂使用的主要依据。进一步理顺编制使用与人员调配、经费核拨的关系，建立完善编制管理与干部人事管理相结合的联动机制、编制管理与财政预算管理相结合的约束机制，形成既各负其责、又紧密配合的编制管理格局。对因政策性安置、干部调整、人员结构不合理以及重点领域、重大事项、重点工作引进人才等原因需增加编制的，经市编委审定后，可核定使用周转池编制。
