事业单位机构编制实行科学化结构化管理初探

事业单位机构编制

实行科学化结构化管理初探

张掖市机构编制委员会办公室 刘德文 景积星 吴文泽

内容摘要  机构编制是党和国家的重要执政资源，事业机构编制作为机构编制管理中占绝大比例的重要组成部分，目前还存在机构布局不科学，编制管理不规范、人员结构不合理等问题，致使事业编制使用效益不高，造成编制资源的浪费和财政负担的加重。机构编制部门作为党的执政资源管理的重要职能部门，必须自觉加强对事业机构编制科学化、结构化、规范化管理的探索研究，进一步提高机构编制管理的标准化、法制化水平，逐步使设置的机构更加科学统一，编制使用更加有序合理，人员结构更加完善优化，从而最大程度地发挥好机构编制的使用效益。

机构编制是党和国家重要的执政资源，也是一种稀缺资源，其主要分为行政和事业两大类。事业单位作为机构编制管理中占最大比例的组成部分，体系庞大、结构复杂、人员众多，广泛分布在政治、经济、文化、民生和社会发展等各个领域，承担着大量的社会基础性工作，在加快经济建设、增加就业岗位、改善人民生活、维护社会稳定和推动社会进步等方面发挥着重要作用。加强机构编制管理的重点在事业单位，难点也在事业单位。随着社会主义市场经济体制的不断完善和各项社会事业的快速发展，特别是行政管理体制改革的不断完善和深化，事业单位与其职责和功能不相适应的一些特征日益凸显，诸如体制不顺、机制不活、政事不分、事企不分；资源配置不合理、质量和效率不高；编制效益发挥不畅、人员结构不合理；配套政策措施不够完善、监督管理保障薄弱等，这些问题的存在都不同程度影响了事业单位的健康发展。面对中央关于分类推进事业单位改革和事业单位清理规范的新形势、新任务，加强对事业单位机构编制管理，强化对事业单位的科学设置和事业编制结构化管理势在必行。因此，我们在分析张掖市事业单位机构编制人员现状的基础上，主要从事业单位科学设置，加强事业编制结构化管理，优化事业单位人员结构，提高编制使用效益，发挥编制在人才资源配置中的基础和源头作用等方面做一些初步的探讨和研究。

一、事业单位机构编制人员现状及问题

张掖是一个典型的农业大市，辖1区5县 ，大口径财政收入22.7亿元，财政供养人数44376人。止2011年底，全市共有各类事业单位1695家，核定事业编制36790名，在编正式工作人员35342名，其中管理人员4862名，专业技术人员22718名，工勤技能人员7762名。按行业分布看，教育卫生事业单位379家，核定事业编制17697名，实有工作人员17442名，占全市事业单位工作人员的49%；其他事业单位1031家，核定事业编制12060名，实有工作人员12032名，占全市事业单位工作人员的34%，而农林水牧事业单位只有285家，核定事业编制7033名，实有工作人员5868名，仅占全市事业单位工作人员的17%；从市县乡各层级分布来看：市直事业单位243家，核定事业编制5462名，实有工作人员5110，占全市事业单位工作人员的15%；县（区）直事业单位1018家，核定事业编制24971名，实有工作人员24895，占全市事业单位工作人员的70%；乡镇事业单位434家，核定事业编制6357名，实有工作人员5337，占全市事业单位工作人员的15%。

近年来，我市机构编制部门不断创新管住、管好、管活编制资源的体制机制，牢固树立机构编制“促进发展、服务民生、支撑人才”的三大理念，坚持改革、管理、法制化“三位一体”和自身建设协调发展，始终在“控制总量、盘活存量、优化结构、动态管理”上下功夫，先后出台了《关于进一步加强和完善机构编制管理的意见》等20多项政策措施，采取“一单双卡”等多种手段加强和完善机构编制管理，积极推行机构编制实名制管理，实现了全市各类编制总体不超编，事业机构数量稳中有减，在加强机构编制管理中探索和积累了一些经验，取得了一定成效。但是，随着机构编制管理日趋科学化、精细化和规范化，全市事业单位仍然存在着一些不容忽视的问题，直接影响着市县之间、县区之间、县乡之间的平衡发展，阻碍着事业单位公益水平的提升和社会服务功能的发挥。

（一）事业单位设置不科学，分布不合理

从设置时限和标准上看，全市事业单位绝大部分都是八十年代前后设置的（初步统计，近5年我市设置的事业单位只有108个，仅占全市事业单位总数的6%）。尽管在发展过程中进行了多次调整,但由于缺乏统一的标准，大部分都是为了上下对应，不管有没有用，上面设什么，下面也设什么，或者是由于资金、项目、考核的要求设机构，往往是设的多、撤的少，设了就撤不了。从单位的管理方式上也是千差万别，有的是参公管理、有的是直属管理、有的是部门管理、有的是归口管理、还有的是自主管理，管理体制不顺，随意性较大。从设置的数量上看差异很大，县与县之间不平衡，县区设置事业单位最多的295个，最少的183个，相差38%，造成了资源分布不均等、政策落实不公平、事业发展不平衡。从设置建制上看参差不齐，有的是县级、有的是科级、有的没有级别，机构建制高低不等，同时，事业单位在设置名称、编制核定等方面也缺乏政策标准和约束机制，造成了管理上的混乱。

（二）事业单位人员结构不合理，比例失调

从全市专业技术型的事业单位人员结构比例来看，管理人员占16.5%，后勤服务人员占19%，尽管专业技术人员占60%以上，但除教育卫生系统外，真正从事专业技术工作或所学专业和岗位相适应的不到在岗人员的一半。人员岗位结构的失衡，造成事业单位人员总量不少，但专业技术人员缺乏，尤其是高级专业技术人员紧缺，形成了“有人没事干，有事没人干”的怪圈。这种结构性矛盾严重影响了事业单位履职能力和工作效率的有效发挥。特别是乡镇一级，共核定事业编制 6357名，专业技术人员只有2854名，且大部分学非所用，乡镇专业技术人才队伍的规模、质量、结构、布局等远不能满足和适应基层经济社会发展的需要，也严重制约了我市经济社会的良性发展。加之事业单位编制管理缺乏科学性，编制核定上只管数量，不管结构，致使一些事业单位本来急需专业技术人员，实际上却在空编内补充了一些其他工作人员，新补充的工作人员并不能很好的胜任工作，而真正需要的人才很难进来，部分单位人员形成了“三分之一累着干，三分之一混着干，三分之一没事干”的现状，虽然部分单位的人员编制已经很多，但只要一下达新工作任务，单位首先是要机构、要编制，因为现有占编闲人太多，造成了事业单位不能真正担负社会公益职能，造成编制资源的极大浪费和财政负担的不断加重。

（三）部门间配合约束机制不健全，编制使用不规范

由于过去在机构编制管理中没有形成组织、机构编制、财政、人社等有关部门沟通协调、密切配合、工作联动的部门配合制约机制，没有把机构编制、人员调配录用、工资审批、经费发放、社会保障等多个管理环节有机结合起来，机构编制在人才资源配置中的前置作用和基础性作用没有得到有效发挥，造成了编制使用不规范的问题，如行政机构使用事业编制，一个单位同时使用财政全额、自收自支两种编制，而且一个事业单位存在两种经费供给形式的人员，造成了部分机关事业单位政事不分、事企不分、人员岗位不清、职责不明、混编混岗的问题，为推行机构编制实名制管理带来了很大的障碍。

二、事业机构编制科学化结构化管理的必要性

实行事业机构编制科学化结构化管理是新时期规范和加强事业单位机构编制管理的有效途径和重要手段，是事业单位机构和人事制度改革的需要，科学的机构分布与合理的编制结构有利于实现编制效益最大化，发挥事业单位整体的最佳效能，有利于事业单位职工队伍的精干优化，提高工作效能，有利于节约财政支出，减轻财政负担。

（一）实行事业机构编制科学化结构化管理是加强和规范编制管理的政策要求

2007年，中办、国办下发的《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)，明确要求“强化省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责，上级机构编制部门要对下级事业编制总量和结构进行管理”，《甘肃省机构编制管理办法》也明确规定“在核定事业单位编制时，应当核定人员结构比例”。贯彻落实好中央和省上关于加强机构编制管理的方针政策，核心内容就是要把优化机构编制资源配置，提高编制使用效益，作为深化事业单位分类改革、优化执政资源配置、促进事业单位高效履职的重要手段，切实把机构编制管住、管好、管出成效。

（二）实行事业机构编制科学化结构化管理是充分发挥编制综合管理效益的迫切需要

2008年，省上对全省事业机构编制管理权限调整，实行下管一级，总量控制，动态调整。县级机构的设置和事业编制的审批管理权限上收后，省上严控机构编制增长，近年来基本没有新设机构和新增事业编制基数。而且，像我市这样一个经济欠发达、财政承受能力弱的农业城市，必须更加强化对机构的科学设置和编制的合理使用。所以，只有向深化改革要编制，向科学管理要编制，向提高效益要编制才是根本的出路和办法，大力推行事业单位编制机构化管理，促进事业单位科学合理地配置人员，提高单位整体工作效率。

（三）我市实行事业机构编制科学化结构化管理的政策环境和理论基础已经具备

去年我市机构编制部门管理体制调整以后，面对新形势、新任务、新机遇、新挑战，我们在广泛调研、深入思考的基础上，提出了全市机构编制工作“树立三大理念，建立三种机制，推进三项工作”的总体思路。即：围绕中心，服务大局，树立机构编制促进发展，机构编制服务民生，机构编制支撑人才的理念，建立严格把关、控制总量，防止机构编制膨胀的管住机制；建立盘活总量、优化结构，实现机构编制使用效益最大化的管好机制；建立动态调整、有增有减，促使机构编制管理科学化的管活机制，努力构建改革、管理、法制化“三位一体”协调推进的工作格局，为全市经济社会跨越式发展提供坚强的体制机制保障。2010年，市委办公室、市政府办公室下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理工作的通知》，进一步加大了机构编制政策法规的执行力度，健全完善了机构编制制度机制，严肃机构编制工作纪律，强化监督检查措施，有力促进了全市机构编制工作的健康发展，也在全市干部职工特别是领导干部中形成了机构编制工作要围绕重大发展战略的实施，发挥其在人才资源配置中的基础性作用，实现各类人才量的扩张、质的提升和队伍结构的改善，为重点领域和支柱产业发展提供人才支撑的广泛共识。

三、事业单位机构编制科学化结构化管理的基本思路

实行事业单位机构编制科学化结构化管理，是机构编制管理标准范畴的有益探索和实践，从经济建设和社会事业发展的实际出发，结合事业单位自身特点，统筹兼顾、合理设置、科学分类、规范操作，进一步加强事业机构编制管理，更好地发挥事业单位在促进经济社会事业的跨越式发展中的积极作用。

（一）着眼于促进发展，科学设置事业机构

事业单位的设置要结合区域经济社会事业发展的客观需要, 符合事业单位自身特点,统筹规划,合理布局，重点加强服务基层、服务特色产业、服务民生项目的事业机构建设。要探索建立事业机构设置的标准化管理审批办法，做到各市州、各县区之间事业机构设置在数量、规模上基本统一平衡，在名称、建制上大体规范一致，促进事业单位统一、协调、平衡发展。要综合各地区的人口、地域、财政收入等因素，合理确定事业机构限额，促使各地在申报成立机构时有所侧重，保障重点，防止事业机构无序膨胀。对边远地区、少数民族地区、贫困地区和山区等地方的机构设置，要针对当地实际，突出特色，有针对性的设置。要探索通过跨行业、跨部门综合设置事业机构的途径减少机构数量，精简设置。当然，在机构设置上不能搞简单的“一刀切”，总的原则上要坚持事关经济社会发展和民生问题的“设”，结构不合理和设置不规范的“调”，职责不清晰、服务对象不明确失去存在意义的空壳机构“撤”，性质发生变化已融入社会化市场化的“转”，重复设置、职能重叠、职责交叉打架的“并”，在此基础上，根据不同地区经济社会发展的重点和社会公益服务的需求，因地制宜，设立相应的、必要的事业机构承担公共管理或公共服务职能，使机构编制管理真正为当地经济社会事业发展提供体制机制保障。

（二）着眼于合理配置，有序使用编制。

为进一步提高编制的使用效益和科学管理水平，促进事业单位空余编制有序合理使用，有效缓解事业编制紧缺和空编单位无需盲目进人的矛盾，要探索建立事业单位保持适度空编运行的措施和办法。要按照“控制总量、优化结构、有序使用、合理配置”的原则，根据事业单位的编制数量确定不同的空编比例，一般编制总数在10名（含）以下的可满编运行；11-50名的预留空编比例须不低于单位编制总量的5%；51-100名的预留空编比例须不低于单位编制总量的6%；100名以上的预留空编比例须不低于单位编制总量的8%。以此来达到每个单位都能在编制内运行，防止编制盲目使用，人员无序增加的问题发生。对事业单位空出的编制集中管理，统一审批使用，真正做到空编要适度，用编要审批，改变过去一锤定音，定了不能收回的局面，充分发挥机构编制部门的基础龙头作用，真正从源头上、运行上发挥作用上管住、管活、管好编制，有效解决引进急需高层次人才和政策性安置人员等方面的突出问题。

（三）着眼于编制效益，实行事业单位编制结构化管理。

科学合理核定人员编制结构，是发挥编制在人才资源配置中的基础源头作用，加强和完善事业单位机构编制管理的根本要求。首先，要根据事业单位的社会功能、职责任务、工作性质等因素，科学界定事业单位类型，将其主要分为专业技术型、管理型两种类型，严格控制后勤服务型事业单位的审批设置，其次，要根据事业单位的类型和事业单位所在的行业系统和面对的服务对象，合理确定专业技术人员编制、管理人员编制和工勤技能人员编制的比例结构。一般来讲，专业技术型事业单位应充分体现专业技术人员占主体，用于专业技术人员的编制应占单位编制总量的70%以上，用于管理人员、工勤技能人员的编制分别不超过单位编制总量的20%和10%；管理型事业单位应充分满足管理人员的实际需要，用于管理人员的编制不少于单位编制总量的50%，用于专业技术人员、工勤技能人员的编制分别不超过单位编制总量的30%和20%；后勤服务型事业单位可以根据工作需要，合理确定三种类别编制的比例结构，逐步向社会化、市场化方向发展。事业单位类型和编制结构比例确定后，要严格按照核准的人员编制结构配备工作人员，促进事业单位人员结构不断优化，切实提高编制使用效益。