赋予乡镇部分县级管理权限运行情况的调查与思考
赵志刚 马俊骠 冯 莉
摘要：将部分县级经济社会管理权限赋予乡镇和街道，是党中央作出的一项重大决策部署，是深化乡镇和街道管理体制改革的重要内容，也是构建简约高效的基层管理体制的必然要求。山丹县第一批赋予乡镇部分县级经济社会管理权限32项（其中行政许可2项、行政处罚30项），本文着眼于乡镇赋权后运行情况，采取座谈交流、实地走访等多种方式，重点分析了赋予乡镇部分县级经济社会管理权限后乡镇综合执法体制改革取得的成效，推进过程中存在的实际问题。经过认真分析研究，得出运行中还存在处罚难、专业技术人员缺乏等问题，从而提出了下一步解决问题的思路措施，确保使赋权事项“放得下、接得住、管得好、有监督”。
山丹县将赋予乡镇部分县级经济社会管理权限作为改革和完善基层管理体制的重要抓手，切实把思想和行动统一到党中央国务院和省、市、县安排部署上来，明确工作机制，强化工作责任，主动沟通、密切合作，上下联动、协同配合，集中精力推进赋权工作任务落地见效，真正使赋权事项“放得下、接得住、管得好、有监督”。
一、基本情况
山丹县位于甘肃省西北部河西走廊中段，是张掖市的东大门，素有“走廊蜂腰”“甘凉咽喉”之称，是古代“丝绸之路”通往西域的必经之地。东西宽89公里，南北长136公里，总面积5402.43平方公里。全县辖6镇（清泉、位奇、霍城、东乐、陈户、大马营）2乡（老军、李桥），110个村民委员会，6个社区居委会。辖区总人口19.82万人。
全县31个部门单位共梳理行政权力事项4343项，其中行政许可225项、行政处罚3234项、行政强制182项、行政征收5项、行政给付51项、行政裁决9项、行政确认64项、行政奖励83项、行政监督75项、其他行政权力415项。梳理责任事项30598项，追责情形42507项。
根据省政府办公厅《关于印发<甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录>的通知》(甘政办发〔2020〕88号)和市政府办公室《关于转发<甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录>的通知》相关要求，结合我县实际，县委、县政府决定赋予乡镇经济社会管理权限（第一批）32项（行政许可2项、行政处罚30项），其中：涉及城市管理领域14项、交通运输领域1项、林业和草原领域7项、农业农村领域4项、生态环境领域2项、文化旅游领域3项、卫生健康领域1项。
二、主要做法及取得的成效
一是思想认识到位，全面安排部署。印发了《山丹县人民政府办公室转发张掖市人民政府办公室关于转发甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录的通知的通知》（山政办字〔2020〕54号）《山丹县人民政府办公室关于认真做好赋予乡镇部分县级经济社会管理权限有关工作的通知》（山政办字〔2020〕56号）等文件，要求县直有关行业主管部门要按照“依法下放、应放尽放”的原则，对照省政府赋权《指导目录》，结合各自实际甄选本部门拟向乡镇赋权目录，对于暂时不能下放的事项，说明不能下放的政策法规依据和具体原因。各乡镇对县直有关行业主管部门拟下放的事权要结合本乡镇实际，提出承接方案。
二是组织领导到位，靠实工作责任。成立了由县委常委、县政府常务副县长任组长,县政府办公室、县委编办、县司法局主要负责人任副组长，各乡镇、有关部门主要负责人为成员的山丹县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限领导小组，负责全县乡镇赋权工作的组织领导和牵头协调。领导小组下设办公室，负责行动沟通和情况汇总等日常事务。
三是体制改革到位，持续跟进落实。一是设立了政务（便民）服务中心，负责制定并组织实施便民服务中心规章制度、管理办法；承担进驻服务项目的确定、调整，提供便民服务政策咨询；协调受理、办理和代理各类服务事项；承办医保、养老及其他社会保险、困难人员生活保障、特困供养、孤残救助等社会保障服务工作。乡镇政务（便民）服务中心均为全额拨款事业单位，副科级建制。共核定全额拨款事业编制59名，截止2021年9月30日，共有工作人员56人。二是成立了综合行政执法队，负责宣传贯彻执行国家、省、市相关法律法规；负责镇辖区内的生态环境、文化市场、交通运输、自然资源、农业、林草、村镇规划、殡葬管理、卫生监督、安全生产、劳动监察等方面的行政处罚、监督检查。改变了乡镇过去“只管不罚”“看得见的管不着”的尴尬处境，解决了长期以来想解决而未能解决的占道经营、乱停乱放、乱堆乱建、垃圾治理、工地扬尘等基层治理难题，改善了城乡面貌村居环境。乡镇综合行政执法队均为全额拨款事业单位，科级建制，共核定全额拨款事业编制64名，截止2021年9月30日，共有工作人员55人。全县八个乡镇现有人员中取得执法资格证的190人，占乡镇全部工作人员的37%。三是乡镇机构改革落实到位。在去年基本完成乡镇机构改革任务的基础上，通过实地调研督导、理顺体制机制、推进乡镇赋权等形式，持续跟进关注改革后实际运行现状，有效推进了乡镇职能职责优化和行政效率简约高效。目前，各乡镇“三定”规定全部执行到位，乡镇内设机构、所属事业单位和市场监管所等机构全部挂牌运行，编制核定、人员转隶、职能调整、工作衔接等相关工作全面完成，乡镇领导班子及内设机构、下属事业单位领导班子全部配备到位。
四是工作调研到位，扎实推进赋权。按照“依法下放、能放尽放、权责一致、职能匹配”的原则，组织各乡镇、县直相关部门查阅法律法规条款，对照“三定”职能，将点多面广、基层管理迫切需要且能够有效承接的审批服务执法等权限进行梳理，在对上级有关文件和相关政策进行深入学习研究的基础上，县委编办、县司法局立足全县经济社会发展实际，组织调研人员到民政局、市场监管局、教育局、自然资源局、农业农村局等20个县直部门和乡镇进行调研。采取听取相关部门主管负责同志和“一把手”意见建议、召开主管业务工作人员座谈会等形式，广泛听取意见建议，深入调查研究。期间召开不同层次、不同类型的调研座谈会20余场次，先后两次提请县政府常务会议、县委编委会议专题研究，为科学安排、统筹部署、稳妥推进此项工作提供决策依据。
五是业务培训到位，确保执法规范。县委编办会同县司法局举办了全县乡镇综合行政执法人员业务培训班，重点围绕第一批32项赋权事项涉及行政执法方面的法律依据、执法程序、法律文书制作和行政许可申报材料、办理流程等相关业务开展集中培训，为开展乡镇综合行政执法工作，服务保障全县经济社会高质量发展打下了坚实基础。同时，为进一步提升乡镇综合行政执法工作人员的实践操作能力，县直相关部门还采取跟班教学的方式，组织乡镇综合行政执法工作人员分批次到县直部门相关业务股室进行跟班学习，手把手教学，通过一段时间的跟班实践，大大提升了业务审批的实战操作能力和水平，为单独开展综合行政执法业务奠定了坚实基础。印制并发放《山丹县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限事项相关法律法规汇编》25套，《山丹县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限事项工作指南》110本。
六是清单移交到位，做实做细赋权。赋权事项下放后，为严肃和规范赋权委托行为，县委编办积极督促指导乡镇和相关职能部门按照“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”的原则，专门组织举行了由县直相关部门“一把手”和各乡镇长参加的“山丹县第一批赋予乡镇部分县级经济社会管理权限集中赋权仪式”。县直相关部门和各乡镇分别就赋权事项签订了《移交清单》，明确了具体事项和相关责任、工作要求。特别是要求县直相关部门要进一步履行好指导和监管责任，既要“扶上马”，还要“送一程”，支持乡镇对承接事项优化流程、规范管理，按照法定条件和程序履行职责、行使职权，确保赋权事项无缝对接、规范运行，使乡镇更好服务基层、服务群众、服务民生。同时，在县委县政府的统一安排下，各相关部门分别派出业务指导组深入各乡镇进行业务指导，确保赋权审批事项真正“接得住、办得好”。
三、存在的主要问题
一是处罚难的问题十分突出。乡镇主要涉及的行政处罚事项多为集镇上的占道经营和小卖部（门店、摆摊点）中的临过期食品等，因此类经营者多为留守老人，只能以劝导为主，依法处罚反而会引起干群矛盾，依法行政困难重重，
二是现有人员专业技术能力和业务需求供需矛盾突出。赋权事项涉及行业部门多，涉及事项依据法律法规、行业条款五花八门，部分县直部门专业人员都无法准确引用适用法律法规，且各行各业专业知识要求高，乡镇综合执法人员虽进行了集中培训、跟班学习，但具体到具体事项时，还是无从抓起，普遍感觉“无法可依”，专业技术人才储备不足，县级管理权限下放后，乡镇业务对口面扩大，工作标准提升，现有人才队伍难以适应工作需求。
三是行使权利事项缺乏必要技术支撑。一方面，乡镇执法队对行政处罚的执法依据、程序不够熟悉，也没有取得执法证，导致无法在乡镇开展行政处罚事项。另一方面，乡镇执法队没有处罚所需的取证、记录等设备，没有统一制服，执法中群众普遍不认可。
四是县级职能部门不愿意放权或放权不彻底。在放权工作中，部分放权部门考虑自身利益和责任承担问题。一定程度上存在“明放暗不放”、“放责不放权”现象。比如，有的部门在下放权限时，只放操作复杂、担责较重的权限，而把简单管用、担责较少的权限留在本部门，乡镇成了“背锅侠”。
五是派驻机构职能作用发挥不充分。在下放管理权限中，部门权限通过内部调整方式由县级放权部门的派驻机构行使。这些机构虽然接受乡镇党委的统一指导和协调，但其人事、财务仍由县级放权部门管理，这就导致了在调度派驻机构方面缺少话语权，不能有效监督其发挥职能作用。
四、意见建议
一是强化执法工作培训。乡镇干部对部分清单和权限业务不熟悉，要开展多种形式、多种渠道的业务培训。通过现场交流、案例分析，化解工作中疑难问题，确保放而不乱、管而有序，职权下放有序衔接，提升乡镇工作人员业务水平。编制乡镇职权运行工作手册、乡镇权责清单，方便乡镇工作人员日常管理。
二是强化执法工作保障，以乡镇地域面积的大小和人口数量的多少为依据，合理设定执法工作所需编制和人员数量并严格匹配到位，加强执法装备保障，指导基层完善相关制度，对县直有关部门和乡镇执法过程中，发现权限范围外违法问题，建立执法协调、联合及移送制度。建立健全综合行政执法队伍权力监督制约机制，建设上下贯通、全面覆盖的信息化网络平台，对各级综合行政执法队伍进行协调调度和监督管理，不断提升基层综合执法的科学化、规范化、制度化水平。同时，在编制乡镇预算时统筹安排执法工作经费，确保执法经费和执法设备保障到位、配置到位。
三是强化执法工作协作。依据赋予乡镇经济社会管理权限目录，组织县直职能部门深入乡镇基层开展专题调研，对赋权事项跟踪指导，查阅卷宗、档案等资料，对职权运行的法律依据、执法文书、办理步骤收集汇总，全面掌握职权运行流程，积极向司法局、法院等部门沟通，寻求法制支持。多部门联合对赋权方式进行合法性论证，特别对执法事项下放后容易出现的行政复议、行政诉讼等问题进行先期预判，反复征询一线法律工作者意见，出台赋权文件、协作机制等文件，进一步厘清乡镇政府与职能部门的法律界限，确保乡镇赋权工作依法依规进行。
四是提升执法工作能力。一是县直有关部门要加强工作指导。充分发挥县级相关部门法律专业人员作用，积极为乡镇行政委托执法提供服务，尤其要对乡镇执法过程中出现的疑点难点问题及时给予指导，协助乡镇执法人员开展好执法活动。二是把好乡镇执法人员上岗关，所有执法人员上岗前必须进行相关培训并取得有效执法证件，凡是培训考核不合格的，一律不予发证，不得从事行政执法活动。三是加强执法人员政治学习和思想教育，不断提高执法人员的政治思想觉悟和职业道德素质。四是抓好执法人员业务学习培训，建立定期学习考评制度，督促执法人员常态化学习各项法律法规知识，不断提高执法人员的业务能力素质。五是加强执法人员廉政教育，不断强化执法人员拒腐防变的意识，确保乡镇执法队伍健康发展。
五是健全执法工作机制。一是健全完善内部工作机制，及时建立主体资格管理制度、执法公开制度、案件报告制度、罚没管理制度、执法考核制度、错案责任追究制度和重大案件备案制度等，努力构建起科学合理、系统完备的工作运行体系。二是切实加强监督检查，深入推行政务公开，加强乡镇政务（便民）服务中心窗口建设，及时向社会公布执法事项、执法依据、执法程序、投拆举报电话，自觉接受管理相对人的监督，接受人大和上级部门的监督，接受司法机关和社会各界的监督。同时，纪检监察机关要加大案件查办力度，严格依法依纪依规处理各种违法乱纪行为。
（作者单位：张掖市山丹县委机构编制委员会办公室）
