市级层面统筹使用各类编制资源探析

刘德文  周颖贞  杜生年  魏天麒

编制是党和国家宝贵的执政资源，也是稀缺资源。近年来，随着经济社会高速发展，政府提供的公益服务总量增加、质量提升，事业单位编制需求不断释放，如何解决好编制总量不足和刚性需求较大之间的矛盾，是机构编制人当前面临的重要课题。近期，张掖市委编办组建调研组深入县区、乡镇街道及市级部门开展专题调研，进一步摸清基层现状、广泛听取意见建议、解剖分析问题症结，积极探寻统筹使用各类编制资源的有效路径，以期贡献市级层面统筹使用各类编制资源的“张掖方案”。

一、统筹使用各类编制资源的政策背景及现状分析

编制资源作为党和国家机构职能体系的基本要素，是加强党的全面领导、维护国家机器有效运转的重要支撑，同时也是一种基础的、特殊的稀缺性资源。

统筹使用各类编制资源，是党中央作出的重大决策部署。2013年，中央明确提出编制总量控制要求，财政供养人员只减不增。此后，党的十八届三中全会再次明确严格控制机构编制，严格控制财政供养人员总量的要求，然而总量控制并没有解决编制管理面临的结构性矛盾，编制统筹调配难度较大。2017年，中央编办《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》提出了统筹调配编制问题，要求“加大事业编制省级统筹力度。充分发挥省级机构编制部门统筹协调作用。”党的十九大适时提出了“两个统筹”，即统筹考虑各类机构设置、统筹使用各类编制资源。2018年以后，相关政策文件逐渐明确了统筹的具体路径。党的十九届三中全会明确提出，要统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，在省(自治区、直辖市)范围内，打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式，随职能变化相应调整编制。党的十九届四中全会提出，严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本。从“严控”到“统筹”，中国的机构编制管理创新迈出了重要一步。

2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》公布，第二十一条明确提出“建立编制统筹调配和动态调整机制。根据党和国家事业发展需要，统筹使用各类编制资源，按照机构编制管理权限，加强编制的统筹调配和动态调整，建立部门间、地区间编制动态调整机制。”由此，统筹调配各类编制资源具备了明确的法理基础，随着改革的深化和管理的需要，统筹使用各类编制资源也愈发迫切，各地结合实际纷纷开始探索推进。2021年4月29日中共甘肃省委常委会会议审议批准，5月29日中共甘肃省委印发《中共甘肃省委机构编制管理规定（试行）》（以下简称《规定》），《规定》第四章编制管理第十九条也明确规定“坚持“瘦身”与“健身”相结合。适应经济社会发展变化和财政保障能力，妥善处理严控总量与满足发展之间的关系，管住管好用活编制，提高编制资源使用效益，更好保障党和国家事业发展。”“创新编制管理方式，统筹使用各类编制资源，加大跨地区、跨层级、跨部门动态调整编制力度，推动编制资源向发展急需、基层一线、民生领域倾斜，更好满足人民日益增长的美好生活需要。”上述规定 进一步为统筹使用各类编制资源提供了依据、明确了方向。

二、统筹使用各类编制资源的改革探索及当前编制资源管理存在问题

张掖位于河西走廊中部，古称甘州，西汉以“张国臂掖，以通西域”而得名，自古以来就是丝绸之路商贾重镇和咽喉要道，素有“塞上江南”“金张掖”之美誉。全市下辖甘州区、临泽县、高台县、山丹县、民乐县、肃南县一区五县，65个乡镇街道，第七次人口普查张掖市2020年底共有常住人口113.1万人。2020年，全市实现地区生产总值467.05亿元，一般公共预算收入完成26.95亿元，粮食种植面积330.15万亩。境内有汉、裕固、藏、蒙、回等38个民族，其中分布于祁连山区的裕固族是全国独有的少数民族。近年来，张掖市委编办聚焦提升编制使用效益主题，在创新编制管理，统筹使用各类编制资源上积极探索实践，为全市经济社会高质量发展提供了坚强的机构编制保障。

（一）结合改革刚性调。强化改革意识、创新思维，扎实深入推进党政机构改革、承担行政职能事业单位改革、经营类事业单位改革、乡镇街道管理体制改革等专项改革，把剥离职能后的富余编制、改制后的空闲编制、清理规范后调整的编制集中起来，着力保障民生服务和推进中心工作、落实重点任务用编需要，在推动全面深化改革的具体实践中促进编制合理流动，有效提升了编制使用效益，及时盘活了编制资源。

（二）围绕中心动态调。着眼于保障中心工作开展，跨区域从市直和其他县区为肃南县调剂自收自支编制基数，连人带编为退役军人服务中心等机构调剂编制和人员，从相同性质的执法机构为生态、文化执法队等调剂编制，从超编单位调整消化超编人员到空编单位，动态调整作用进一步凸显。根据疫情防控需要，及时为疾病预防控制机构调整增加编制，确保急需专业人才及时补充。不断调整优化教育、卫生、旅游等行业编制配备，在全力保障义务教育和学前教育用编需求的前提下，对市直学校事业编制实行行业总量控制，由教育主管部门根据生源变化动态调整，有效缓解了教育系统编制余缺不均矛盾；在公立医院试点开展编制备案管理，积极支持市直卫健系统先后调整引进高层次和专业技术人才，国家级紧密型县域医共体建设深入推进；为张掖芦水湾旅游度假区服务中心、高台县文化旅游发展中心等服务机构调整补充事业编制，及时加强文化旅游服务机构建设，为争取全国旅游标准化试点城市提供了有力保障。

（三）周转使用灵活调。充分挖掘编制潜力，研究出台《张掖市引进急需紧缺人才编制支持保障办法（试行）》，集中市、县区现有空编和自然减员形成的空编分级建立“人才编制池”，紧盯长期不用、职能弱化、基数过大三大领域做减法，通过市直空编三年以上的事业单位，按50%以上比例收回空余编制；职能弱化萎缩的单位进行撤并，核减现有空编；编制基数50名以上的单位，根据职责任务变化，及时核减收回自然减员空出的编制等措施，想方设法储备编制资源,盘活编制资源，专门用于引进高层次专业人才，支持保障引进急需紧缺人才用编需求。

深入分析，当前编制资源管理也还面临着一些矛盾和问题：

（一）“缺编少编”与职能履行不充分情况并存。全市编制总量自2012年核定沿用至今，总体而言，各类编制资源严重不足，在编制资源总盘子不变和实际工作总任务不断增加的新常态下，加上干部流动等因素，全市各层级中程度不同存在“无编可用”与“有编不用”的情况。

（二）“一定终身”“资源固化”问题普遍存在。我们在全市编制资源严重不足的大背景下，持续加强编制资源统筹使用，取得了一定成效。但编制分配后，地区所有、部门所有的问题和一些部门单位编制一经核定，则长期固化，调整不及时的现象依然存在，加之，编制资源实行分级管理，受编制层级、类别等影响，对个别行业编制统筹力度不够。

（三）“分布不平衡”与优化部门职能配置矛盾突出。目前，市级除市纪委监委机关、市委办、市人大办、市政府办、市政协办外，其余部门核定行政编制普遍偏少，编制供给严重不足。县区事业编制过于分散，再加之编制实行分级、分类管理，刚性收回编制的阻力大、矛盾大，动态调整的力度和成效有限，编制资源“结构不优”等问题始终存在。

解决这些问题迫切需要进一步加大挖潜力度，创新编制管理，统筹使用各类编制资源就成为了改革编制管理的必然选择。

三、进一步统筹使用各类编制资源的思考

统筹使用各类编制资源是党中央着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化做出的一项重大决策部署，是全面深化编制管理改革的方向，对于保障党和国家事业发展需要、优化执政资源配置、促进职能有效履行等，具有十分重要的意义。其出发点和落脚点应以提高编制使用效益为目标，以全面深化改革为契机，以统筹优化配置为抓手，以完善相关制度为保障，加大部门间、地区间、层级间、类别间编制统筹调配力度，努力破解经济社会发展带来的编制刚性需求与只减不增要求之间的矛盾。

（一）优化职能。坚持把优化职能作为设定机构的依据和使用编制资源的关键核心，充分发挥“三定”规定的基础性作用，全面评估部门单位“三定”规定，研究解决运行中存在的问题，对“三定”规定沿用多年职责发生调整的进行修订，对不适应职责任务变化的进行调整，没有“三定”规定的按程序制定“三定”规定，根据职能调整变化，科学确定编制配备方向和数量，促进专业人才向专业领域汇集、优秀力量向重点岗位流动，实现人员集聚、力量集中、资源集约，不断提高编制资源使用效益。

（二）减上补下。根据放管服改革、政府职能转变、权责清单制度建设等，打破层级界限，动态调整配备各层级编制规模，推动跨层级统筹使用编制资源。由上一级承担的职责和事权如已下放到下一级层面，及时划转相应的编制资源，鼓励和支持编制向基层、民生和执法一线下沉，引导更多力量、服务和管理资源向基层流动，确保编制资源向基层一线倾斜，让基层更有能力、更有条件为群众服务办事。

（三）减多补少。对空编较多且时间较长单位的编制及时进行调整，按一定比例收回空闲不用编制，以保障市委、市政府中心工作、重点任务、急需紧缺人才引进所需编制。在具体工作中，可按空编三年以上单位收回空余编制50%以上比例进行操作，收回编制实行集中管理，全部纳入编制周转池，明确编制周转池运行的基本原则和方式，切实激活沉睡固化编制资源，提升编制使用效益。

（四）减大补小。根据全市经济社会发展需要和单位实际情况，适当对原有编制供应格局进行“洗牌”，在原有编制分配基础上进行动态调整，对编制基数较大的地区和部门单位，根据职责任务变化和工作需要，及时核减收回空闲编制，为编制基数较小、工作任务职能增加的地区和部门单位核增编制，推动编制资源跨区域合理流动。

（五）人编统调。因工作需要新成立机构时用编需求量相对较大，面对机构编制刚性约束与事业发展的矛盾，不能简单靠增加编制来解决。要在科学合理核定编制数量的基础上，一方面积极统筹调剂空编解决一部分，另一方面，从职能弱化萎缩、业务整合重组等部门单位富裕人员中连人带编调整解决一部分，通过“两条腿”走路的方式，缓解集中筹措提供编制的压力，提升服务保障中心工作的效率和质量。

（六）先用后补。面对一些部门单位急需引进紧缺高层次人才而没有空编的情况，可以深入分析该部门单位人员近期自然减员情况，允许该部门单位预使用1-2名近一年将自然减员人员所占编制引进急需紧缺高层次人才，待相关人员自然减员后，为引进急需紧缺高层次人才办理正式入编手续，通过有计划的“提前预占”和严格的“补入管控”措施，缓解编制紧缺与人才引进用编需求的矛盾，同时，始终将编制总量控制在核定范围，守牢守好编制总量红线。

（作者单位：中共张掖市委机构编制委员会办公室）