强化机构编制基础数据管理的研究与思考

索成武   杜 娟

摘要：随着经济社会发展，以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起，机构编制管理面临着新的挑战，强化机构编制基础数据管理势在必行。在此时代背景下，如何将机构编制工作同日新月异的前沿应用高度融合，开创向运用信息技术要编制的新局面，是机构编制部门亟待解决的重要课题，而强化机构编制基础数据管理为解决这一问题提供了全新思路。

    一、研究背景

    机构编制管理作为党和国家组织管理的重要组成部分，其主要任务是通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制、确定领导职数、掌握人员配备情况，是配置各种行政资源的重要手段。县一级机构编制管理作为地方党委机构编制管理的重点，对当前的行政管理体制改革作用重大，直接关系到县级政府职能转变和机构改革的成败。近年来，编办职能不断强化，业务管理面也随之拓宽。强化机构编制基础数据管理对于机构编制信息化建设，持续提升机构编制管理水平，有着不可或缺的重要作用，为合理配置党的执政资源提供信息服务和技术支撑。

二、机构编制数据管理的概念

（一）机构编制数据管理的定义

机构编制数据管理这一概念尚无统一规范定义。本文中所涉“机构编制基础数据”是在大数据背景下基于“机构编制管理”、“机构编制管理信息化”及“机构编制实名制管理”概念提出的。

机构编制管理指机构编制管理机关根据经济社会发展要求，以及法定权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对机关、事业单位的职能配置、机构设置、人员编制、及领导职数等进行的管理活动的总称。

机构编制管理信息化指通过现代信息技术，将机构、编制、人员、领导职数等通过一定的信息载体全面、真实、准确、及时体现出来，并进行科学有效管理的一种手段。机构编制信息化为党委、政府进行决策提供支持，为组织、人力资源社会保障、财政等部门开展工作提供依据，实现智能化、精确化管理，提高机构编制工作效能。

机构编制实名制管理指机构编制部门审批机构、核定编制，进行控编审核、实行定编定岗到人，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致，实有人员和实有领导与批准的编制和领导职数相一致的工作制度。

（二）机构编制数据管理的属性

严肃性。机构编制数据管理基于法律法规和行政管理规 章的规制下进行，其职能权限由其授予保障、管理过程受其 规范制约，而结果应用作为公共服务的重要组成部分须对机 构编制管理部门负责、受管理对象监督。这一属性表明由法 律规章对机构编制数据管理的权限划分、程序环节、责任后  果进行界定是一贯的、明确的，机构编制工作人员应正视法律赋予的权利义务，确保数据管理工作经受住考验。

科学性。机构编制数据管理是机构编制与数据管理二者 的融合，是机构编制工作中科学管理的具体表现。当前，机 构编制科学化、精细化管理的重要性愈发凸显，特别是机构 编制综合管理信息系统、新型互联网技术、大数据处理平台等一大批分析功能强大、集成优势明显的软硬件设施的应用， 为机构编制数据管理注入了科学源动力。

动态性。机构编制数据管理是机构编制及人员现状的数 据化描述或者文字化反映，也是对未来机构编制发展趋势和 管理模式的预判和评估。其不仅要保障具体单位、具体科室、 具体人员信息的详尽精准，更要通过对现有信息处理分析， 综合运用调整职责、补充要素、完善架构、编制调整等方式，对相关单位和人员在某一具体时间节点或是某一时间阶段内的机构编制情况进行宏观调控，确保机构编制工作顺应当前节奏、服务长远发展。

三、强化机构编制基础数据管理的意义

强化机构编制基础数据管理是实名制管理发挥具体效能的重要基础。机构编制基础数据是机构编制信息最为直接简洁的表达载体。作为对客观情况的逻辑归纳和总结，数据管理对现有机构管理、人员管理进行归类延伸，能够有效打破部门壁垒，在保证安全的前提下实现机构编制部门内部数据交换共享，并通过统一管理与规划，实现数据格式和结构统一，从部门的角度消除差异，实现数据信息的一体化。

强化机构编制基础数据管理是实行数字化管理，向信息模式转变的重要途径。强化机构编制基础数据有利于推进实名制系统的建立和完善，将机关事业单位在编人员全部纳入实名制数据库，建立实名制管理工作台账，把编制落实到具体人员，实现机构编制实名制管理全覆盖，使机构编制与实名制显示的机构编制一一对应、各单位实际，在编人员信息与实名制显示的人员信息一一对应，通过精细化、数字化管理，及机构编制核查、部门数据联动和统计决策分析等深入的业务应用，用全面、直观的数据管理，代替片面、模糊的感官判断，为领导决策提供依据，最终实现机构编制部门核定编制、组织人社部门在编制限额内使用编制、财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，行政编制数、实有人员数、财政供养数相对应的实名制目标。

强化机构编制基础数据管理是机构编制科学调控的重要方法。机构编制立足抓常抓细抓长，数据管理是贯穿其中的主线之一。从实践来看，机构编制部门的各种决策，本质上都须对机构编制数据进行转化处理分析，在实践中准确的基础数据有利于贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》的要求，保证机构编制规范化管理的源头地位和基础性作用。根据数据异常变动情况，可对擅自改变机关事业编制、超编进人、超职数和超机构规格配备领导干部等违规行为早发现、早介入。

四、机构编制基础数据管理中存在的问题

（一）从管理主体看，机构编制基础数据管理需要依据客观事实，但人为因素影响无法规避。虽然实名制系统完善程度越来越高，但是如果出现人为干预或者其他情况，依然不能避免不按规定进人等情况的发生，机构编制实名制管理系统只能从操作层面规范和监督各部门的管理行为。

（二）从管理机制看，机构编制基础数据管理要求主管部门通力协作，但部门间协作短板难以消除。各类机构人员信息资源的所有权、釆集权的归属、转移及相关管理还不明确，部门间缺乏交换共享的机制，再加上条块分割的管理体制和彼此不兼容的数据管理系统，各职能部门将数据信息资源的产权部门化，形成数据信息资源“部门私有”的资源归属局面。编制部门、组织部门、人社部门和财政部门都各有各的管理系统，分别建立了各自的数据库，而这些数据之间有许多信息其实是共通的，但因为数据接口、模型分割均有差异，数据的编码、采集、整理、储存、规范化不足，导致彼此之间无法进行信息共享、数据共用，形成“信息孤岛”现象。变了各个相关部门长久以来形成的管理模式，从技术这将会从根本上抑制实名制管理发挥管理效应，也会反射在机构编制实名制管理系统实施不顺畅，或者功能发挥不足等问题上。

（三）从平台建设看，实名制管理系统还在不断更新，其功能还需要进一步完善。实名制系统目前一直在不断更新，基本采用的是一种边建设边反馈边修改的方式，但是因为一些问题需要一定的时间才能发现，或者是一些概率较小的问题不容易被察觉到，所有在设计当中难免出现疏漏，而这些问题在后来的应用中，慢慢的凸显出来。另外，例如县级乡镇机构改革后，新增事业单位较多，机构编制业务的不断增加，机构编制人员管理范围的不断扩大，原本能够满足日常管理的功能也开始展现出不足。所以，要使机构编制实名制管理系统的管理效果得到持续发挥，有效的支撑机构编制日常数据管理，就必须做到不断完善现有系统，根据管理工作的实际需要不断完善和扩充系统功能。

五、强化机构编制基础数据管理的思路方法

（一）完善顶层设计，突出机构编制基础数据在整体布局中的作用。机构编制实名制管理系统是机构编制基础数据管理的载体，从目前基层实施机构编制实名制管理系统的效果看，地方政府和主管部门对系统实施的重视程度、资金投入、人员配备等因素直接影响了实名制系统实施后的运行效果。所以强化机构编制实名制管理系统实施的组织领导，是决定系统实施效果的直接因素，真正要做到管理过程中避免人为的干预因素，就要从根本上约束权力，建立相关的制度规范和纪律要求，同时不断完善现行的行政管理体制，不断避免可能产生的管理漏洞和权力寻租的空间，同时加强监督与制约手段，对已经出现的违反机构编制管理规定的行为严格查处，防止人为因素从根本上影响实名制管理。在这个过程中，机构编制实名制管理系统的管理所涉及到的各个部门，如组织、机构编制、财政、人社等部门都应当在统一的领导下加强沟通协调、紧密配合，能够做到各司其职又能形成合力。机构编制部门作为实施实名制系统的主要职能部门，应该发挥好主要的组织责任，在实施过程中要不断探索，梳理问题并及时总结，并做好经验推广工作。组织、人社部门应当做好机关事业单位实有人员的身份信息确认工作，从源头上保障进入系统数据库人员信息的真实性。财政部门应当做好经费保障工作。机构编制实名制管理系统在实施过程中，个人身份的界定是其中的核心难点。对于没有超编的单位，一般不存在相关问题。但是，在一些超编严重的单位，这个问题显得相当棘手，里面会牵涉到一些历史问题，和一些一直以来没有解决的隐藏矛盾。为了保证系统实施的质量，就必须依靠刚性的法律法规和规章制度，从系统实施过程中完善初审检查制度，在最初的人员入库阶段，由各个主管部门共同核实人员信息，从源头上确保人员信息的真实性。

（二）加强技术支持，突出机构编制数据管理应用效能进一步完善系统目标和功能定位。随着机构编制实名制管理系统的不断完善，组织、财政、人社等部门越来越多的开始基于机构编制实名制管理系统进行数据统计，机构编制实名制管理系统作为管理平台，需要进行业务协作、综合管理，这就要求机构编制实名制管理系统进一步完善系统目标和功能定位，在原来的设计基础上，进一步拓展系统的内涵和外延，将最初定位于机构编制部门日常管理的系统逐步提升为能够实现支持多个部门协同化办公的大数据平台。目前就县级情况来看，相关部门获取机构编制数据，依然依靠编办将数据从系统导出后提供，无法直接实现网络化的业务协同。这就导致机构编制部门所承担的业务量不断增加，因此实名制系统应完善功能定位以机构编制实名制管理系统信息库为基础，打造数字平台为目标，实现所有管理部门在一个平台上完全的协同管理。

（三）增强主观能动性，提高人才培养意识，推进机构编制队伍建设。要想使机构编制基础数据管理达到预期成效，必须要有全员参与、整体推进的工作意识。机构编制基础数据管理并非单阶段的工作项目，而是一个系统化的管理工程。因此在数据管理的全程中，机构编制部门的每个内设机构、每位业务人员都应承担起各自岗位的信息管理责任。围绕机构编制综合管理平台的建设，系统开发、平台运维、数据审核、信息录入、统计分析、决策发布等各环节都应由不同的工作人员积极参与。因此，建设一个专业 高效的专业机构、一支技术过硬的人员队伍十分重要。

（作者单位：张掖市肃南县委机构编制委员会办公室）