加强事业单位法人登记管理的一些实践与探索
马向军 吴珊 顾小倩 朱聪 吴璐 何佳明
摘要：开展事业单位登记管理工作，是确立事业单位法人地位的需要, 是规范事业单位行为、保障事业单位合法权益的需要,也是改革创新的重要内容。近年来，我们把加强事业单位登记管理作为规范机构编制管理、促进政府职能转变、提升事业单位公益服务水平与能力的有效途径，通过规范事业单位法人登记管理、强化事业单位法人监管等措施，事业单位法人履职尽责效能明显提升，社会事业取得明显进步。
一、多措并举，推动事业单位登记管理健康发展
围绕“体制更简约、管理更规范、运行更高效、服务更优质”目标，充分发挥事业单位登记管理在增强政府治理效能、提升公共服务质量、促进经济社会高质量发展中的作用，切实做好机构改革“后半篇”文章，巩固提升机构改革成果，推动事业单位登记管理工作不断取得新成效。
（一）创新“四种方式”，实现登记办理标准化。 认真贯彻落实“放、管、服”改革工作要求，不断强化事业单位法人登记管理服务，做到办事指南“标准化”、申请材料“模板化”、办理流程“可视化”，登记管理“便捷化”。一是改进告知方式。切实转变工作思路和服务方式，变以往被动依申请的登记服务模式为主动“上门”服务模式，以机构编制实名制数据台账为依据，以法人证书刊登事项为基准，结合机构改革、组织人事任免和部门单位“三定”规定变化等情况，对事业单位法人登记管理事项实时更新统计，分类列出需要设立、变更、注销登记和证书延期清单目录，采取文件、钉钉群、微信群、QQ群和电话“上门”告知等方式，提醒督促相关事业单位及时办理登记事项，切实提高服务质量和效率。二是转变审核方式。区分事业单位性质，全面实行线上预审，对于非涉密单位做到登记事项和年度报告事项全程“线上”提交、“线上”指导、“线上”审核、“线上”公示，对“线上”审核发现的问题，及时与部门单位沟通对接，并利用网络手段远程“线上”指导完善。审核通过后，线下报送相关纸质材料。对于涉密事业单位，指导部门单位直接提交纸质资料，避免了相关信息泄露，切实提高了事业单位法人工作的时效性。三是整合办理方式。整合登记管理和年度报告公示业务，在开展事业单位法人年度报告公示工作时，提前对事业单位的名称、宗旨和业务范围、法定代表人、开办资金、举办单位、单位地址等法人证书刊载事项进行清理核查，对登记事项发生变化需要进行变更登记的，引导部门单位与年度报告公示工作同时开展，做到先变更、后公示，实现两项工作协同推进、相关咨询指导一次性进行、纸质资料提交只跑一次，有效压缩了程序环节。四是体现便捷方式。严把审批关口，注重服务质量和效率提升，做到“马上办”“简化办”。在网上预审登记资料时，对发现的错误问题和遗漏事项第一时间告知部门单位进行修改完善，避免纸质资料现场退回。大力开展“亲情服务”，在审核、办理时发现单位缺少“三定”规定、主要负责人任职文件、机构编制相关证明文件和法人证书副本复印件等资料的，及时为其提供资料查证，避免办事人员“重复跑”。对单位有紧急需求，申报材料又存在个别内容欠缺，但不影响后续审查和判断的，实行“容缺办理”。快捷式办理和亲情化服务的深入开展，有效防止相关材料多头报送、多次报送，实现让数据“多跑路”、让部门“少跑腿”和登记事项“只跑一次”、年度报告公示“一次不跑”的目标。
（二）建立“四张清单”，推动审批服务规范化。探索推行清单化管理服务，做到摸清底数、找准 “切入点”，强化指导、抓住“关键点”，简化流程、解决“疑难点”，建立机制、巩固“成效点”。一是建立基础台账清单。结合党政机构改革、乡镇机构改革、经营类事业单位改革和相关领域体制机制改革，对事业单位设立、撤销、职能职责整合（划转）等情况进行清理摸底，同时，与组织、人社、财政、发改、法院等部门建立协作配合机制，定期对单位主要负责人任免、干部调动、财务运行和主要负责人失信被执行等情况进行“一揽子”核查清理，分类建立需要设立、注销、变更、冻结、证书延期的事业单位台账清单，确保底数清、业务明、数据新，为规范登记管理和年度报告公示工作夯实基础。二是建立程序环节清单。注重审批环节管理，区分设立、变更、注销、证书延期、证书补办和年度报告公示等登记管理类型，按照审批程序和标准要求，分类整理业务流程、办理要件等资料清单，并将单位登录二维码、操作流程、照片压缩、资料传送、文本样式、填写模板、问题解答和工作人员联络方式等资料“打包”上传至QQ、钉钉、微信等工作群，让资料“上门”服务，切实方便部门单位学习查阅和网上操作，尽最大努力提高登记管理服务质量和效能，推动登记管理和年度报告公示工作常态化开展。三是建立工作责任清单。按照“谁举办、谁负责，谁监管、谁负责”的原则，积极发挥“编办+举办单位”双重监管合力，将主管部门和事业单位作为合力攻坚整体，明确举办单位和事业单位在登记管理、年度报告公示和公示信息抽查中的工作责任，列出登记管理部门在审批服务、抽查检查中的工作责任和追责情形，建立权责清单，通过传导压力、压实责任，推动形成主管部门、事业单位和登记管理部门同心协力、主动担当的攻坚格局，为提高事业单位公益服务效能提供有力保障。四是建立提醒告知清单。为避免年度报告公示工作“扎堆”现象出现，制定并下发《年报工作日程表》，安排专人负责与事业单位对接服务，及时通知提醒，确保年报审核不扎堆、不拖延。同时，整理汇集印发登记管理任务清单，将系统操作难点、材料填报卡点、报告书填写易错点、政策理解疑点等常见共性问题，配操作步骤，以文字+图片说明等形式分享至工作群，供经办人员学习借鉴，确保相关材料的完整性、规范性、合法性，提高了登记管理工作效率和服务水平。
（三）完善“四项措施”，保障管理服务经常化。强化登记管理务实创新，不断探索和改进服务措施，推动便民服务更高效、资源配置更优化、权责关系更协同、履职尽责更顺畅。一是注重便民服务。大力推行“一站式”服务、一次性办结，进一步简化办理流程，对网上提交的申报材料齐全并符合标准要求的即时办结、现场发证。对申报材料不符合要求的一次性告知经办人员及时修改完善，帮助远程指导操作，解决网络、登陆、填报等问题，实现让数据多跑腿，事业单位少跑腿，真正方便事业单位办事创业。二是注重分类推进。对机构整合撤销情况进行调研摸底，按照事业单位财务状况、债权债务承接情况分类建立待注销登记事业单位台账。对财务独立、有固定经费来源、债权债务关系复杂、涉及第三方的事业单位按照正常程序进行注销登记，特别注重由会计师事务所出具的财务报告和财务清算报告的收集整理上传。对于财务未独立、有固定经费、债权债务关系清晰明了的事业单位按照简易程序进行注销登记，除需要提交的申报资料外，有举办单位出具的债权债务承接证明即可办理注销登记，确保改革不留隐患、彻底到位。三是注重定期核查。以事业单位法人证书登载事项为基础，根据事业单位“三定”规定、干部任免文件、机构改革相关文件和机构编制实名制系统信息等信息来源，定期对事业单位登记管理系统信息进行核查，重点对事业单位名称、宗旨和业务范围、法定代表人身份信息、举办单位名称等信息进行逐项清理核查，对情况不清、数据有误的，及时督促相关单位进行变更登记和修改纠错，确保登记管理工作的完整性、规范性、合法性。对个别登记信息异常且逾期未整改到位的单位，予以冻结处理并列入异常名录。四是注重信息共享。全面开展“互联网+政务服务”，积极推进法人登记信息共享，畅通法人信用信息共享渠道，将法人设立、变更、注销登记及年度报告、“双随机一公开”实地核查等信息，及时在事业单位在线和机构编制网进行公示公开，接受社会监督，使事业单位的运行情况、工作业绩更加透明，有效规范事业单位行为，督促其按照机构编制部门核定的主要职责正确开展业务活动，保障了公民、法人和其他组织的知情权和监督权。
（四）健全“四个机制”，凸现日常监管制度化。把体制机制建设作为法人登记管理工作的重要手段，确保登记、管理、监督职能履行到位、监管有效。一是健全组织保障机制。以强化组织保障为切入点，建立《事业单位法人监督管理工作联席会议制度》，明确事业单位法人监管的成员单位和主要职责。制定印发《事业单位法人公示信息抽查实施细则（试行）》和《“双随机、一公开”监管工作实施方案》，做到抽查对象、抽查人员、抽查内容、抽查原则、抽查标准“五个明确”，保障事业单位法人监管工作高标准、高质量推进。二是健全部门联动机制。落实事业单位法人监管工作联席会议制度，将组织、人社、发改、财政、市场监管、法检、公安、司法、审计、税务、人行等单位纳入联席会议成员单位，形成以机构编制部门牵头抓总，相关部门协调配合的监管工作机制。通过成员单位之间互相通报有关情况，研究解决检查中发现的问题，实现了事业单位法人违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，切实规范了事业单位法人履职行为，促进事业单位健康发展。三是健全随机抽查机制。全面落实“双随机一公开”制度，建立“一单、两库、一细则”，制定“双随机”抽查方案，按照不低10%的比例随机生成执法单位名单，制作了以核查清单、核查记录单、时间安排表、核查通知和回执为主要内容的“两单一表一通知” 抽查表册，在单位自查的基础上，通过听取汇报、书面审查、实地核查、网络监测等方式，对标牌悬挂、财务状况、信息公开、域名注册、遵守法律法规及有关登记事项进行认真核查，详细掌握登记事项报告情况和单位业务运行情况，事业单位法人事中事后监管工作不断加强。四是健全协同监管机制。加强同组织、财政、人社、审计、银行等部门的联动，强化对机构编制、人事状况及实名制管理情况、事业单位的宗旨业务范围、中文域名管理、印章管理、开展业务、法人信息变更及配套制度是否完善等情况进行监管；财政、审计部门依托财务月报、季报、年度报表对财务管理情况进行监管，并对开办资金进行核查。对逾期未进行年度报告公示、未履行变更手续的事业单位，及时予以反馈，并列入事业单位异常信息管理。对失信和不符合条件的法定代表人限制登记和清理变更，有效提升了事业单位法人监管工作的针对性和实效性。
二、目标明确，确保事业单位登记管理成效凸显
近年来，在事业单位登记管理工作中坚持规定动作不缺斤少两，自选动作要实在管用的原则，有力推动事业单位登记管理由重形式讲程序向重质量求实效转变，加快推进了事业单位登记管理转型升级。
（一）规范了事业单位法人登记管理。认真落实“放管服”改革要求，严格事业单位法人准入门槛和退出机制，规范完善事业单位法人设立、变更、注销登记和年度报告公示，压缩办理流程和办理时间，提高办事效率，实现了登记管理事项“只跑一次”，年度报告公示“一次不跑”的目标，巩固了机构改革成果，规范了事业单位行为，保障了事业单位健康发展，为经济社会高质量发展创造了有利条件。
（二）保障了事业单位法人合法权益。依法对符合条件的事业单位赋予法人资格，核发统一社会信用代码证书，及时为事业单位进入社会和市场办理“身份证”和“通行证”，为事业单位行使法人权利、维护合法权益、规范市场行为提供了法律保护，推进了事业单位社会化服务进程，使事业单位较好地适应了社会主义市场经济体制和法制化建设的需要。
（三）明确了事业单位法人职能界限。将事业单位宗旨和业务范围列入登记管理事项，通过年度报告公示工作和公示信息抽查工作，进一步监督引导事业单位认真履行职能职责，纠正和防止事业单位职责范围不清、相互重复交叉，随意扩大和胡乱作为等问题发生，规范了事业单位的履职行为，为事业单位执行“三定”规定奠定了基础，为机构编制管理提供了有效依据。
（四）提高了事业单位法人履职效能。开展事业单位法人登记管理，使登记事项与事业单位法人的实际情况相一致，保证了登记事项的连续性、真实性，使事业单位法人的民事责任能力和民事行为能力与实际相符，提高了事业单位法人自律意识和履职效能，使事业单位的业务开展更加趋于规范，社会效益和经济效益明显提高。
三、把脉问诊，正视事业单位登记管理难点问题
（一）业务办理流程不够精简。事业单位登记管理系统操作相对繁杂，系统设置了受理、审核、核准、通知事业单位、复核、证书打印、公告制作等办理流程，其中，涉及审核的就有三道流程，审核流程过于繁琐，不利于落实“放管服”改革精神和减要件、减环节、减时限和提效能的“三减一提”工作要求。立足登记管理标准化建设目标，首要任务是减少系统操作流程，减少纸质资料提交，改进事业单位登记管理系统，简化审核程序，推行无纸化办公，方便事业单位和基层办事。
（二）事中事后监管相对迟滞。尽管《事业单位登记管理暂行条例》赋予事业单位登记管理机关诸多监管责任，但因授权有限，且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响，开展监督管理工作的手段不够有力。目前，对事业单位的监管主要以登记管理为主，以随机抽查为辅，主要查看事业单位登记事项和社会活动情况是否符合法律法规规定，在事业单位职能是否履行到位、财务运行情况、涉法涉诉和法定代表人失信被审查等方面还存在监管短板。虽然建立了事业单位法人联席会议制度，明确了成员单位的监管职责，但将机构编制部门作为牵头单位，明显感觉工作推进难度大，责任落实不够有力。
（三）诚信体系建设亟待完善。目前，事业单位信用体系建设已纳入社会信用体系建设的总体规划，事业单位登记管理
工作已成为社会信用体系建设工作的重要内容，机构编制部门也是社会信用体系建设领导小组的成员单位，在登记管理准入、变更和退出机制方面做了大量行之有效的探索，但结合机构编制管理探索诚信单位建设中还缺乏必要手段，比如在事业单位法人信用评估试点工作中，对拓展事业单位法人监管途径、落实联席会议制度、发挥监管效益等方面还需要进一步研究探索。
（四）工作机构力量还需加强。事业单位登记管理工作是一项系统繁杂的工程，关乎改革任务落实，关乎体制机制建设和机构改革成效，对人员队伍、业务水平、计算机操作能力要求较高，目前，县区编办由于人员编制少、工作人员流动较大、干部队伍相对不稳定和干部业务水平参差不齐等原因，影响了登记管理的质量与效率。同时，部门单位不够重视、事业单位工作人员轮换快，联合检查执法力量薄弱等因素都是制约事业单位登记管理工作与时俱进的短板弱项。
四、创新思路，力促事业单位登记管理常抓常新
（一）抓舆论引导，营造良好舆论氛围。结合《中国共产党机构编制工作条例》等党内法规的贯彻落实，在文件部署、会议安排、业务培训和网络宣传的基础上，不断创新宣传载体，深化宣传内容，充分利用报刊、广播、电视、网络和手机APP等多种平台和上门服务、远程指导等多种方式，加大对《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》等政策法规及操作流程知识的宣传培训力度，不断提高举办单位、事业单位对登记管理和年检工作重要性的认识，强化事业单位法人意识，为登记管理工作营造良好的社会氛围。
（二）抓队伍建设，提升管理服务水平。立足于形成机构编制部门主导、举办单位重视、单位落实的事业单位登记管理齐抓共管的工作局面，一是强化编制部门自身建设。结合“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育，定期举办干部大讲堂活动，开展业务练兵和岗位比拼，不断强化工作人员业务能力建设和工作作风建设。同时要及时补充业务水平高、计算机操作能力强、善于沟通交流的专职工作人员，切实提高登记管理水平和质效。二是强化部门单位协同配合。把事业单位登记管理工作作为落实机构改革、贯彻执行“三定”规定和“两个办法”的重要内容，明确举办单位和事业单位在登记管理工作中的责任分工，不断强化举办单位的领导责任和监管责任，督促部门单位健全工作机制、落实分管领导和工作人员，按时限要求完成登记管理工作。三是强化联合执法工作队伍。认真落实事业单位法人联席会议制度，在明确各部门职责分工的基础上，建立综合性的执法人员名录库，定期开展联合执法检查，建立执法检查机制，保障事业单位登记管理监管工作纵深发展。
（三）抓诚信建设，提升法人履职能力。准确把握当前社会信用体系建设新形势，主动融入信用发展全局，建立事业单位登记管理征信制度，充分运用联席会议成员单位对事业单位的评价信息。建立事业单位登记管理征信档案记录，将事业单位法人登记、年度报告公示、违反《条例》及《实施细则》行为等信息记载。坚持事业单位法定代表人离任审计制度，完善事业单位失信联合惩戒体系，严格执行关于限制失信被执行人登记为法定代表人的规定，共同营造“一处失信、处处受限”的社会信用氛围。建立信用、承诺相结合的诚信约束机制，落实上级关于失信联合惩戒工作的统一部署，压实举办单位和事业单位的责任和义务，形成全方位的事中事后监督管理新模式。
（四）抓监督检查，构建长效监管机制。切实加强对事业单位法人履职情况的监督检查，全面履行《条例》赋予登记管理机关的监督、处罚职责，通过登记管理、年度报告公示等日常监管和公示信息抽查等手段对事业单位法人开展年度业务活动情况进行监督。对法人违反《条例》规定的情况，采取没收法人证书，予以冻结处理列入异常名录，通知开户银行冻结银行账户，影响法人的信用记录等形式进行处罚，并将登记管理责任落作为机构编制调整、领导职数核定和职能职责调整、年度考核的依据之一，不断规范事业单位行为。建立健全联合监管制度和协同配合制度，发挥事业单位法人信用体系建设工作联席会议作用，明确将发改部门确立为牵头部门，加大信用体系建设频次安排，明确重点内容，强化分工合作和问题整改，形成部门联动、信息共享、齐抓共管的信用体系建设工作机制，确保事业单位登记、管理、监管职能履行到位，为提高事业单位公益服务水平，促进经济社会高质量发展提供有力保障。
（作者单位：中共张掖市委机构编制委员会办公室）
