甘州区小满镇政府职能定位和运行情况调查报告

为准确掌握乡镇政府职能定位和运行情况，近期，我们深入甘州区小满等乡镇，就2010年乡镇机构改革以来乡镇党政事业机构运行情况进行了调研，认真剖析小满镇职责履行中存在的问题和原因，与区司法、食药、畜牧、国土等相关部门负责人进行座谈，结合实际提出了推进乡镇职能转变、完善机构运行机制的意见建议。现将有关情况报告如下：

一、乡镇机构改革以来机构运行及履职情况

2010年，根据中央和省市关于深化乡镇机构改革的有关要求，按照二类乡镇标准，小满镇围绕“促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主”的四项职能，整合过去“七站八所”职能职责，综合设置了“四办四中心”：党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室（计划生育办公室）、社会治安综合治理办公室，农业综合服务中心（动植物疫病防控和农畜产品质量安全监测服务中心）、社会事务服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心。（详见附表1）。

机构改革后，乡镇行政资源得到优化，职能职责进一步明确，服务功能明显增强，乡镇工作重心转移到了政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境等方面，服务农村社会事务的水平得到有效提升。五年来，小满镇紧紧围绕乡镇政府的“四项职能”，认真履行职责，各项事业取得明显成效。一是促进经济发展、增加农民收入。大力发展以日光温室、玉米花卉制种、畜禽养殖和劳务输出为特色的主导产业，不断促进农业持续增效、农民持续增收，2014年全镇经济总收入6.9亿元，农民人均纯收入10275元，分别比2010年增长了68.3%和48%。二是强化公共服务、着力改善民生。积极争取并筹建事关民生的乡村道路、人畜饮水、群众文化和卫生设施改扩建等项目，累计完成投资4500万元。深入推进新型农村合作医疗，参合率达到99.5%，加大教育扶持力度，中小学生入学率达到100%，农村公共产品和基础设施日趋完善。三是加强社会管理、维护农村稳定。加大辖区内矛盾纠纷调处力度，修订完善了治安巡逻制度，组建镇、村治安巡逻队伍，积极维护农村社会治安，群众的安全感明显提升。四是推进基层民主、促进农村和谐。加强乡镇政府自身建设，推进村民自治，全面推行和不断深化村级党务、政务、财务公开，重大事项实行“一事一议”，有效保证了村民群众的知情权和参与权。

二、存在的问题

1.权责关系不对等，乡镇属地监管责任重。根据相关法律规定，乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作的职权，但《行政处罚法》、《行政许可法》等法规又规定了执行主体是县级以上人民政府及其工作部门。许多行政行为实施过程中乡镇因没有执法主体资格或主管部门的委托授权，在履行属地监管责任时只能配合部门工作，遇到违法行为时乡镇人员左右为难，强行执法，会造成越权违法；口头告诫，又难以见到成效，造成了部门“管得着的看不见”与乡镇“看的见的管不着”的矛盾。类似情况在国土、安全生产、村镇建设、环境保护、市场监管等多个方面都存在，乡镇责大权小的现象比较普遍。目前，区直部门对乡镇的考核事项有20多项，平时镇政府要拿出几乎三分之二的时间和精力来应对各种检查考核以及临时性的工作，使乡镇政府疲于应付，履职缺乏自主权，影响了服务三农等职能的有效发挥。

2.“条条干预”现象存在，新旧机构并行。受部门利益的影响，一些上级部门往往以上项目、批资金、考评达标等方式要求乡镇对口设置相应机构，还要求配套相应的人员编制和办公场所，导致一些乡镇本已撤销的“七站八所”仍然运行。如农业综合服务中心内部依然保留并实际运行农技站、林业站、农机站、畜牧站等站所。包括小满镇在内的许多乡镇还自行设置了环保站和交管站等机构，“条条干预”扰乱了乡镇机构的规范运行。

3.编制内外人员并存，服务“三农”力量薄弱。小满镇核定编制65名，其中行政编制28名、事业编制37名。现有工作人员85人，其中公务员30人、事业单位工作人员22人、未纳入编制管理的基层服务生33人。从小满镇的人员情况来分析，一些干部因乡镇工作生活条件艰苦不愿意长期留在乡镇，工作责任心不强；还有一部分人员年龄相对偏大、晋升职务的空间小、工作热情不高；基层服务生中文化旅游、电气自动化、航空航天、石油化工等专业的24人，占73%，所学专业与乡镇的实际需求不相适应；极少数业务骨干被区直部门长期抽调。表面上看乡镇人员配备比较富余，但实际工作中力量不足的矛盾仍然突出，这种情况，在其他乡镇也都普遍存在。

4.两种运行体制叠加，条块协调配合不够。目前设在小满镇的派出机构管理体制主要有两种：一是实行“条块结合、以镇为主”的双重管理体制，人员经费等均由乡镇统一管理，上级业务部门负责业务指导，如司法所、财政所、畜牧站；二是机构设在乡镇，人员经费由主管部门垂直管理，如国土所、食药所、中小学、卫生院等机构。从乡镇运行的实际情况看，双重管理体制有利于乡镇发挥属地监管职能，集中力量解决突出问题。垂直管理机构因人财物管理权限在区直部门，乡镇难以进行统一协调与管理，不利于形成条块结合的工作合力。如国土所因人员少，离开乡镇的有力配合，一些业务难以开展，执法巡查无法做到全覆盖，对发现的一些违规问题也无力解决。（详见附表3）。

三、对策建议

1.合理划分区乡事权，解决乡镇权责不对等难题。结合推行政府“权责清单”工作，将赋予乡镇的所有权力实行一镇（乡）一清单管理。探索将农业、城建、安监、国土、环保、民政等部门与乡镇工作密切相关的部分行政职权通过授权或委托形式下放到乡镇，解决“权责两张皮”的问题。要进一步将乡镇现有的执法职能与区级部门下放的行政执法职能进行归并整合，综合利用现有的执法资源，规范执法行为、优化运行机制，充分行使好各项行政执法权力。同时，改进对乡镇的目标考核办法，取消部门经常性的考核评比，严格控制对乡镇的“一票否决”考核事项，建立健全与乡镇职能相适应的考核指标体系。

2.科学设岗定责，规范乡镇机构运行。进一步分解细化乡镇职能职责，在“四办四中心”内部设置纪检监察、党建精神文明、民政、社保、农技、林业、畜牧等若干岗位，并明确其岗位职责和人员。考虑到农业综合服务中心承担了过去“七站八所”的大部分工作，人员较多、任务繁重的实际，农业综合服务中心的负责人可享受副科级待遇。同时，严肃机构编制纪律，坚决抵制“条条干预”，确保乡镇机构规范运行。

3.激发干部活力,提升乡镇履职水平。切实推行竞争上岗、能上能下的竞争机制，引导乡镇干部争先进位。严格乡镇新考录的公务员和事业人员限定服务年限，服务期未满不得调离乡镇。严格控制区直部门借调乡镇人员，规范借调程序和时限，稳定乡镇干部队伍。采取培训、进修或挂职锻炼等方式，有针对性地提高乡镇干部和基层服务生的履职能力和水平。今后，在为乡镇招考工作人员时，应根据乡镇实际需求，限定专业，不断优化乡镇工作人员结构。事业单位现有空编，优先吸纳和安置服务期满考核合格的基层服务生。

4.加强协调配合，进一步理顺管理体制。进一步探索将区直各职能部门、派驻机构和乡镇的执法力量进行整合，将区派驻机构执法优势和乡镇日常监管优势有机结合，在乡镇党委、政府的统一领导下，对乡镇范围内实行联合执法，做到综合执法。建立乡镇与派驻机构的协调配合机制，将派驻机构干部的组织关系、日常监管和工作统筹调度权调整给乡镇，派驻在乡镇的机构，党组织关系实行属地管理。派驻机构的人事任免、干部调整须征求乡镇党委意见，其工作人员年度考核，乡镇党委意见占40%左右的权重。派驻机构应主动服务于乡镇中心工作，服从乡镇党委政府的统一安排。建立双向报告制度和联席会议制度，派驻机构定期向乡镇党委政府汇报业务工作、干部职工出勤等情况，派驻机构参与乡镇的中心工作也要及时报告区主管部门。乡镇党委政府和区主管部门不定期召开联席会议，互通工作情况，分析研究解决困难和问题。

(市编办第三调研组：钟联民、纪向军、周振刚、魏万飞、吴文泽、范英哲)

编辑：魏天麒