推行机构编制实名制管理工作的实践与思考

机构编制实名制管理是进一步加强机构编制管理的有效手段和重要途径，是加强执政能力建设、巩固国家政权、优化配置执政资源的基础性工作。2011年以来，张掖市先行试点，积极探索，大胆实践，坚持边推行、边完善，边规范、边总结，在全市各级各类机关事业单位全面实行机构编制实名制管理，机构编制管理得到不断加强和完善，机构编制管理水平有效提高。

一、实名制管理的组织实施

坚持统一领导、协调配合，严格管理、按编定员，正视问题、妥善处理的原则，准确把握政策规定，科学制定实施方案，统筹谋划，借势推进，积极、稳妥、有序地在全市各级各类机关事业单位推行机构编制实名制管理制度。主要做法是：

（一）精心谋划，三级联动协调推进。以确保实名制管理工作协调有序推进为基点，市、县区编办组织力量深入开展调查研究，准确掌握第一手资料，制定出台《关于在全市机关事业单位实行机构编制实名制管理工作的实施意见》，明确了实名制管理的总体目标、工作任务、范围内容、方法步骤和完成时限，为推进实名制管理工作提供了政策和制度保障。实施中，既坚持市县乡三级统一安排、同步实施、同时完成的总体要求，又紧密结合各自不同特点和实际情况，分类指导，分层施策，市上加强督导，县区定期反馈进展情况，市县区及时会商研究解决共性问题，形成了上下联动、相互促进、共同推进的工作格局。

（二）突出重点，破解百题夯实基础。把实名制管理与事业单位清理规范、机构编制核查工作紧密结合，一方面认真梳理查找机关事业单位机构、编制、建制、职数等方面存在的问题，逐项予以清理规范；另一方面联合组织、财政、人社部门开展专项整治活动，集中清理吃空饷、借调人员和临时聘用人员。期间共撤销合并事业单位59个，收回调整事业编制391名，调整设置内设机构77个，对23家事业单位的职责予以明确，对15家事业单位的31项职责进行了调整。全市共清理在编不在岗人员37人，吃空饷人员15人，清退借调和临时人员127名，对121人的岗位进行了明确，223名混编混岗人员进行了调整。同时，深入开展调查研究，梳理出机构设置不规范、编制使用不合理、人员岗位不明晰等7大类113个问题，本着尊重历史、实事求是的原则，深入分析原因，妥善处理矛盾问题，为实名制管理工作的顺利推行奠定了基础。

（三）创新模式，五大载体搭建平台。调试开通市、县区机构编制专网，成立电子政务中心并选配工作人员，为实名制管理工作提供了硬件和技术支持。实行组织、财政、人社和机构编制部门联审制度，细化职责分工，各负其责，共同把关，扎实开展信息采集审核工作，做到不重不漏不混，将全市机关事业单位的机构、编制和人员信息全部审核录入实名制管理系统。以机构编制实名制信息管理系统为依托，着力打造以数据信息库、机构编制信息网、机构编制管理证、编制实名管理卡和机构编制纸质台账为载体的“一库一网一证一卡一台账”工作平台，适时更新信息数据，实现了机构、编制、人员情况的实时监控、及时统计和快速查询。

（四）健全机制，严把四关强化配合。根据中央和省市要求，在全市机关事业单位全面启用《机构编制管理证》，实行与机构编制管理证配套使用的“一表一单一卡”（科级干部职数使用审核表、编制使用单、新增人员入编及工资经费供给卡），进一步建立健全机构编制与组织、财政、人社等部门相互协调配合的制约机制，规范工作流程，对编制使用核准、进人许可、人员出入编及经费供给等环节严格把关，使各环节相互衔接，做到“进人要空编、用编须申请、超编不受理、入编严审核”。

二、实名制管理的成效与启示

通过一年多的实践，将机构编制实名制管理作为创新机构编制管理方式、实现管住管活管好机构编制目标、加强机构编制系统自身建设的一项重要措施，逐步形成了以数据平台为依托、制度体系为保障、部门配合约束为手段的机构编制实名制管理模式，全市实名制管理工作取得了以下几个方面的成效：一是机构编制管理意识明显增强。实行机构编制实名制管理以来，各级领导干部更加重视机构编制工作；部门单位提高了用编须申请、进人须空编的意识，增强了严格执行机构编制政策法规的自觉性；定编定岗定员使每个工作人员都关心自身占编情况，更好地履行岗位职责；社会各界对机构编制工作有了更全面、更准确的了解和认识，为机构编制规范化、精细化管理创造了有利条件。二是部门配合制约机制日趋完善。以“一表一单一卡”为载体，加强编制使用审核管理，将编制管理延伸到人员配置的事前、事中、事后，强化了机构编制的源头地位和基础作用；组织、人社部门按编制结构配备人员，实现了管编和管人的有机统一，有效遏制了超编进人等问题；财政部门按核准的编制人员核拨经费，进一步规范工资统发审批管理；纪检监察和审计部门全力配合开展督查审计工作，为机构编制政策法规的贯彻落实提供了有效保障。三是实名制管理长效机制基本建立。市、县区研究出台了《张掖市事业单位编制结构化管理办法》，《张掖市机构编制监督检查办法》、《关于将机构编制工作纳入领导干部经济责任审计范围的通知》、《机关事业单位编制使用审批制度》和《机构编制动态管理办法》等一系列相关配套办法制度，做到实名制管理的各个环节都规范运行，使各项政策措施落实到位，初步形成了规范管理的长效机制。四是服务经济社会发展的能力不断提升。推行实名制后，机构编制管理更加规范科学，资源配置不断优化，编制使用效益得到更好地发挥，使管理体制和运行机制更好地适应经济社会发展的需要。围绕市委、市政府中心工作，盘活存量，动态调整机构编制资源，为转型跨越发展提供了有效保障，机构编制成为推动经济社会发展的重要支撑力量。期间，全市调整设置机构92个，净减少机构27个，在机构总数只减不增的情况下保证关键领域和重点工作的机构编制配置；按编制结构补充工作人员，事业单位专业技术人员比例比2011年提高了1.5个百分点，人才结构得到了进一步优化。

实名制管理工作推行以来，我们在探索中实践，在实践中完善，深深体会到，实名制管理使机构编制的“总阀门”作用更加凸显，运行机制更加顺畅，逐步形成了一套行之有效的管理模式，也为做好今后机构编制工作带来了有益启示：

1、推行实名制是深化行政事业单位改革的“铺路石”。深化行政管理体制改革、分类推进事业单位改革任务繁重、量大面广、情况复杂。只有全面推行实名制管理，切实规范各级各类机关事业单位的机构编制和人员管理，理顺运行机制，提高行政效能，有效化解矛盾，才能为深入推进各项改革清除障碍、铺平道路、奠定基础。

2、推行实名制是规范机构编制管理的突破口。实行实名制管理，是解决混编混岗、超编进人、超职数配备干部、遏制人员膨胀、减轻财政负担的有效手段和重要途径。只有建立管住管好管活的工作机制，切实落实实名制管理的各项政策措施，才能实现机构编制的规范化、科学化、精细化管理。

3、推行实名制是机构编制法制化建设的切入点。工作推进中，我们探索建立了一系列务实管用的配套办法和工作制度，保证了实名制管理顺利推行，这些办法制度也是机构编制法制化建设方面的有益探索。实践证明，只有把经过检验行之有效的制度措施转化上升为法规成果，才能切实推进机构编制法制化建设。

4、推行实名制是加强机构编制部门自身建设的“助推器”。通过推行实名制管理，加强了基础建设，锻炼了干部队伍，提高了业务水平，促进了机构编制部门自身建设。同时，我们也感到，机构编制实名制管理的常态化、规范化、科学化运行，需要一支素质过硬、业务精通、务实高效的干部队伍来保障运行。

三、实名制管理应走出几个认识误区

虽然我市的实名制管理推行工作取得了阶段性成效，但通过近一段时间的运行和认真分析自查，我们发现一些部门单位对机构编制实名制管理工作理解不够充分，存在一些工作环节、认识和工作机制上的误区。

一是实行实名制管理就是采集录入信息。部分部门单位认为信息采集录入完成实名制工作也就结束了，错误地把实名制管理工作当成了一项阶段性任务或者调查摸底，认为把过去手工做的台账资料变成电子版录入电脑就完成了，没有充分认识实名制管理的真正内涵和目的意义，产生了工作环节认识上的误区。事实上，信息采集只是一项基础性工作，是为了全面准确掌握机构、编制和人员真实情况，为切实加强和规范机构编制管理提供基础资料。实名制管理更重要的是通过信息系统这一平台，按编定岗、按岗定员，做到批准的机构与实际设置的机构相一致，核定的编制和领导职数与实有人员相对应，防止混编混岗、超编进人等现象的发生，是实现机构编制管理规范化、常态化的基本要求和最基础性工作。

二是实行实名制管理可以解决机构编制所有矛盾问题。由于各种原因，机构编制管理工作中沉积了例如管理不规范、用编缺审批、混编混岗、超编进人、超职数配备干部等诸多问题。很多人认为，实行实名制就要一次性解决所有矛盾问题，不解决就无法推进实名制管理，形成了工作认识上的误区。在具体推进过程中，我们梳理查找出矛盾问题七大类一百多项，涉及政策、工作程序、管理方式、制度体系等各个方面，给推行实名制管理提出新的挑战和要求。对于这些问题，我们将其作为推进工作的“抓手”和突破口，能够解决的有针对性地研究提出办法和措施，对于超编混编、超职数配备干部等问题，本着尊重历史的原则，积极稳妥地逐步予以消化解决。

三是实名制管理是机构编制部门一家的事情。实行实名制管理，国家政策明确让机构编制部门牵头组织实施，在具体推进过程中，一些部门单位，特别是涉及人、财、物管理的部门，都认为实名制管理是机构编制一家的事，他们所做的工作是给机构编制部门“打工”，这就在工作推进中形成了工作机制的误区。实行机构编制实名制管理是一项系统工程，涉及干部“三定”、经费供给形式、人员身份认定等具体工作，涉及机关事业单位每个干部职工的切身利益，政策性很强，需要协调解决的矛盾和问题较多，单靠机构编制部门一家或是相关部门几家是不可能做好这项工作的。在组织、机构编制、财政、人社等部门共同发挥职能作用的基础上，更需要每个机关事业单位的大力支持与协调配合，实名制管理工作才能扎实推进、取得实效。

四、进一步加强机构编制实名制管理的思考

实行机构编制实名制管理是一项长期复杂的系统工程，是机构编制科学化、规范化、法制化管理的重要手段和必要途径，需要坚持不懈的努力。通过一年多来的探索实践，我们认为，要提高机构编制实名制管理的整体水平，必须在以下四个方面下功夫，实现实名制管理系统数据动态化、制度建设体系化、日常管理规范化和监督检查常态化。

（一）必须始终坚持实名制信息管理系统管理动态化。着力完善“一库一网一证一卡一台账”实名制管理平台，适时更新信息数据，实现机构编制和人员信息的动态管理、即时汇总、快速查询和综合分析，为实名制管理提供便捷高效的网络信息技术支撑。在纵向上保持机构编制专网省市县三级联网贯通的基础上，逐步实现机构编制信息系统在横向上与组织、财政和人社等相关部门互联互通，建立起运转顺畅、信息共享的实名制管理信息平台，切实提高实名制管理信息化建设水平。

（二）必须始终坚持实名制管理制度建设体系化。对推行实名制管理以来形成的各项规章制度进行系统总结梳理，对行之有效的认真落实，对存在缺陷和遗漏的予以健全完善，对重复交叉的加以整合优化，使各项规章制度相互配套、有机衔接，形成一套管控有力、符合实际、科学合理的制度体系，使机构编制实名制管理工作在制度中规范，在规范中运行。

（三）必须始终坚持实名制日常管理规范化。认真落实《甘肃省机构编制管理协调配合机制运行办法》，严格执行事业单位编制结构化管理办法，全面推行“一表一单一卡”制度，建立健全机构编制管理与组织人事管理、财政预算管理的协调配合约束机制，切实做到实际设置的机构与审批的机构相一致，实有人员与核定的编制和领导职数相对应，使实名制管理常态化、规范化、程序化。

（四）必须始终坚持实名制监督检查常态化。把机构编制实名制管理的执行情况纳入部门和单位年度目标考核范围，定期开展机构编制实名制管理专项督查。积极推行机构编制工作公开公示制度，接受社会和群众监督。制定出台机关事业单位职责履行评估实施办法，建立健全评估指标体系，对机构编制执行情况进行科学分析和系统评价，确保实名制管理的各项政策措施落到实处。

（作者：刘德文，张掖市编办副主任；

景积星，张掖市编办事业机构编制管理科科长；

周颖贞，张掖市编办事业机构编制管理科副科长）