【条例学习】《中国共产党机构编制工作条例》释义（第12期）
第四章 论证
本章是对机构编制事项开展论证工作的规定。论证是做好机构编制工作承上启下的重要一环，其作用在于把好“政策关”，把党中央关于机构编制工作的决策部署和有关要求体现贯彻到改革调整的具体方案中，为审议决定和组织实施奠定坚实基础。本章共四条，分别对机构改革、重大体制机制和职责调整，机构设置和职能配置，编制和领导职数配备的论证提出了要求，对研究论证的具体方法进行了规范。
第十二条 编制和领导职数配备应当符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规，适应党和国家事业、经济社会发展、机构履职需要。
编制配备应当符合编制种类、结构和总额等规定。领导职数配备应当符合领导职务名称、层级、数量等规定,领导职务名称应当与机构层级相符合。
本条是关于编制和领导职数配备论证要求的规定。
论证过程中，需要重点把握以下几方面要求：
编制和领导职数配备是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规相关要求
新中国成立后，我国逐步建立了严格的编制管理制度，对于控制政府人员规模、提高行政效能、巩固国家政权发挥了重要作用。这些编制管理规定主要体现在以党中央、国务院文件形式印发的历次机构改革文件和加强机构编制管理的通知，以中央编委、中央编办文件形式印发的大量机构编制管理文件，以及有关法律法规中，这些规定对加强机构编制管理，严肃机构编制纪律发挥了重要作用。
目前，党中央关于严控编制的规定主要包括，2007年印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，2011年印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》，2017年印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》，以及2018年党和国家机构改革有关文件、经党中央批准发布的各部门各单位的“三定”规定等文件。特别需要指出的是，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对编制和领导职数配备提出了明确要求：“严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，不得在限额外设置机构，不得超职数配备领导干部，不得擅自增加编制种类，不得突破总量增加编制。严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。”
中央编委和中央编办关于编制日常管理的规定，主要以中央编委和中央编办文件形式印发，如《中央和国家机关部门职责分工协调办法》《全国机构编制核查暂行办法》《机构编制监督检查工作暂行规定》《机构编制事项备案办法》《机构编制“12310”举报受理工作规定》等制度规定。还有一些是中央编办会同其他部门印发的文件，如《中共中央组织部 中央编办关于进一步规范领导职数管理的意见》《中共中央组织部 中央编办关于规范事业单位领导职数管理的意见》等。
《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规范政府机构和公职人员的行政法规中，对编制和领导职数配备作出了专门、具体的规定。
机构编制事项调整论证过程中，要看编制和领导职数配备，是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规，不符合要求的要及时进行调整，确保方案既符合地方和部门实际，也符合编制管理各项要求。
编制和领导职数配备是否适应党和国家事业、经济社会发展、机构履职需要
机构编制资源是党的重要政治资源、执政资源，必须进行科学配置，切实提高使用效益。科学配置编制的标准就是看是否适应党和国家事业、经济社会发展和机构履职需要。这既是编制和领导职数配备的重要标准，也是研究论证过程中需要着重把握的要求。一是通过优化编制和领导职数配备，完善坚持党的领导体制机制，把党的领导贯彻到党和国家机关全面履行职责的各领域各环节，确保党始终总揽全局、协调各方，从制度上保证党长期执政和国家长治久安。二是通过优化编制和领导职数配备，充分考虑国家财政收入和经济社会发展需要，充分调度政治资源、执政资源来解决发展不平衡不充分问题，集中力量解决当前发展中的突出问题，向加强党的全面领导、防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等当前急需加强的重点领域倾斜，为顺利推进新时代党和国家各项事业提供体制机制保障。三是通过优化编制和领导职数配备，严格落实“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的要求，既要坚持过紧日子，又要保障党和国家机构正常开展工作，适应顺利履行职责的要求。
编制配备是否符合编制种类、结构和总额等规定
关于编制种类。在机构编制管理中，编制分为行政编制和事业编制两大类。行政编制是指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关使用的人员编制，其经费由国家财政保障。有关群团机关使用行政编制。行政编制的使用与国家的政治体制和行政系统的管理活动密切相关。这就决定了行政编制有较强的外在约束，不能随意扩大规模。全国行政编制总量由中央统一核定，必须严格控制。
事业编制主要是指各类事业单位所使用的人员编制。与行政编制相比，事业编制具有以下几个显著特点：一是使用范围广泛。事业单位涉及社会政治经济文化生活的各个方面，包括教育、科技、文化、新闻出版、广播、卫生、农林水利、交通、气象、社会福利等各类从事社会公益服务的单位。二是经费形式多样。事业编制根据经费来源不同可分为财政补助和经费自理两种形式。三是实行标准管理。根据服务对象、服务内容、工作方式等方面特点，一些领域制定了编制标准，如中小学、乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、疾控中心等均已出台全国性标准，根据标准来确定人员编制，使之达到科学、合理。四是与财政承受能力关系密切。增加财政补助事业编制应与本地区经济发展水平、财政承受能力相适应。
关于编制结构。编制结构是指将核定的编制根据机构性质和职能特点分成若干组成部分，并明确各部分之间的结合方式，也称“人员编制结构”。科学合理核定人员编制结构，是促进人力资源合理配置的一项重要内容。比如，地方行政编制由中央按照省、市、县、乡各层级分别核定总量，各层级编制总量的调整要按有关规定执行。不同的事业单位，其人员编制结构方式（或比例）可根据不同类型、不同性质具体划定。
关于编制总额。编制总额即编制总量，指全国或某地区、某层级、某系统内人员编制的总员额。核定编制总额是人员编制管理的基本方法。全国编制总额是国家的经济、政治、文化和社会发展总体规划的有机组成部分。严控总量是机构编制管理多年来一直坚持并将长期坚持的一项重要原则。我国行政编制的总量由中央统一管理，地方各级在中央下达的编制总数内按相关规定分配和调剂使用，无权在中央核定下达的行政编制总额外自行核定行政编制数额。事业编制实行中央、地方分级管理。2013年开始，中央要求各省、自治区、直辖市不得突破2012年底的本地区事业编制数。这是中央对事业编制管理的严格要求，各地必须认真贯彻执行。
领导职数配备是否符合领导职务名称、层级、数量等规定
领导职数涉及的问题比较复杂，每次制定机构改革方案或各部门“三定”规定时，对领导职数中央都有相应规定。在《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》等法律法规中，对领导职数也作了专门规定。2016年11月，出台了《中共中央组织部 中央编办关于进一步规范领导职数管理的意见》，这是党和国家机构编制工作历史上首次对领导职数管理进行全面系统规范。该意见对领导职务名称、层级、数量等进行了明确。2019年6月，又出台了《中共中央组织部 中央编办关于规范事业单位领导职数管理的意见》。
在对领导职数配备研究论证时，关键要符合以下三点：
第一，看是否严格依法依规核定领导职务名称。领导职务名称，是领导职务的称谓，也是国家政权机构的重要组织制度。领导职务名称，是领导职数管理的源头。规范领导职数管理，首先就要规范领导职务名称。实践中，一些地方对于职务名称的管理较为混乱，有的违反规定设置“助理”“专员”“资政”等领导职务名称，有的突破党中央有关文件规定的领导职务设置范围违规设置领导职务名称，有的违反规定实行党政分设等。这些行为扰乱了领导职数管理的正常秩序，增加了行政成本、降低了行政效率，群众和社会反应十分强烈。对此，《中共中央组织部 中央编办关于进一步规范领导职数管理的意见》明确规定：“领导职务的名称和设置范围由法律、行政法规，党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制、组织部门文件明确规定，各级党政群机关和事业单位不得自行设置领导职务名称并配备相应干部。各级党政机关领导职务名称应当与机构的名称、规格相对应。”
各级党政机关领导职务名称应当与机构层级相符合。目前，我国行政机关中最高机关是国务院，以下依次为省部级、司局级、县处级、乡科级，共分五层。工作实践中，领导职务名称与机构层级不相符主要体现在部门内设机构。产生这一问题的原因，主要是一些地方内设机构的名称本身不规范，比如，地级市党委政府工作部门内设机构的名称为“科”，领导职务名称应为“科长”“副科长”，但有的地方却称为“处长”“副处长”。
第二，看是否严格依法依规核定领导职务层级。法律法规和中央有关文件明确规定，领导职务层级根据机构规格确定。各地区各部门不得超出规定的机构规格核定领导职务，也不得通过不明确机构规格但配备相应级别干部等形式变相超机构规格核定领导职务。比如，一些地方违反规定，超出开发区所在城市党政工作部门的机构规格，核定开发区管理机构领导职务，或者故意不明确开发区管理机构规格，但配备了较高级别的领导干部。这种做法，严重扰乱了正常的机构编制管理秩序。
第三，看是否严格依法依规核定领导职务数量。法律法规和中央有关文件明确规定了领导职务数量标准的，各地不得超过规定的数量标准核定领导职数。比如，2017年《中央编办关于贯彻落实〈中国共产党工作机关条例（试行）〉的通知》规定，省级党委工作机关领导职数一般为2至4名，市、县级党委工作机关领导职数比照省级党委工作机关从严控制。这一数量标准就是核定领导职数时不得逾越的“红线”。
研究论证过程中，发现编制和领导职数配备存在违规情况，要及时加以纠正。
