【条例学习】《中国共产党机构编制工作条例》释义（第5期）

第二章  领导体制

本章是关于机构编制工作组织形式、职责权限的规定，主要确定了各级党委对机构编制工作的领导形式、各级党委之间的机构编制管理职责关系、机构编制委员会及其办公室的设置和有关职责、机构编制委员会办公室归口同级党委组织部管理等。本章共三条，分别明确了中央机构编制委员会（以下简称“中央编委”）的设置和主要职责、各地区各部门党委（党组）机构编制管理体制、机构编制委员会办公室的设置。

第五条 党中央集中统一领导全国机构编制工作。党中央设立中央机构编制委员会，作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负责党和国家机构职能体系建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

中央机构编制委员会的主要职责是：

（一）贯彻落实党中央对党和国家机构编制工作的集中统一领导。

（二）研究提出机构编制工作的方针政策。

（三）研究提出党和国家机构改革方案并组织实施；审定省级机构改革方案，指导地方各级机构改革工作。

（四） 审定中央一级副部级以上各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定（以下简称“三定”规定）。

（五） 统一管理中央和国家机关各部门的职能配置以及调整工作，统筹协调部门之间、部门与地方之间的职责分工。

（六） 统一管理中央一级党政机关，中央一级各民主党派机关、群团机关的机构编制工作。审批上述单位厅局级机构设置、人员编制和领导职数，中央和国家机关各部门垂直管理机构、双重领导并以部门领导为主的机构、派驻地方机构、我国驻外机构的机构设置、人员编制和领导职数。

（七） 审定地方行政编制总额、机构限额和职能配置的重要调整，审批省、自治区、直辖市厅局级行政机构的设置。

（八）研究提出事业单位管理体制和机构改革方案，统一管理党中央、国务院直属事业单位以及部门所属事业单位的机构编制工作，审批地方厅局级事业单位的设置,指导协调地方事业单位机构编制工作。

（九）推进机构编制法治建设，研究完善党和国家机构编制法规制度。

（十）督促检查各地区各部门贯彻党中央关于机构编制工作的方针政策和重要决定，严肃机构编制纪律。

本条是关于中央编委设立及其主要职责的规定。

决策议事协调机构

党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，中央编委作为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作。《条例》进一步明确，中央编委作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作。

党中央历来高度重视加强对涉及全局重大工作的集中统一领导，在革命、建设、改革的不同历史时期，为军事斗争、经济建设、改革开放等重大工作，都曾专门设立过决策议事协调机构，发挥了重要作用，成为党加强集中统一领导、推动重大工作落实的一条成功经验。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对建立健全党对重大工作的领导体制机制提出了原则要求，明确党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负有对重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进的重要职责，为有效发挥党的领导这一最大制度优势，提供了完善有力的体制机制保障、坚实组织基础和有效工作体系。

决策议事协调机构重点是谋大事、议大事、抓大事。中央编委作为党中央决策议事协调机构，负责党和国家机构职能体系建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。顶层设计，就是充分考虑党和国家机构职能体系建设各层级，各阶段的目标、需求和问题，从最高层次上谋划工作蓝图。总体布局，就是对党和国家机构职能体系建设的全方位系统性安排，既兼顾点面，又主次分明。统筹协调，就是推动党和国家机构职能体系建设的工作思路和方式方法，是党和国家机构职能体系建设的整体谋划、部署安排、衔接沟通、整合协调等各项工作的有机集成。整体推进，就是全面把握党和国家机构职能体系各领域、各方面工作的建设进度和工作节奏，从全局性高度来谋划重点领域、关键环节的集中突破，推动党和国家机构职能体系的整体提升。督促落实，就是对各地区各部门落实党中央关于党和国家机构职能体系建设的各项方针政策和决策部署进行指导、监督和管理，确保党和国家机构职能体系建设的具体目标、任务和举措落到实处。

中央编委主要职责

本条列举了中央编委的十项主要职责：

1.贯彻落实党中央对党和国家机构编制工作的集中统一领导。

政治性是机构编制工作的第一属性。要把贯彻落实党的集中统一领导贯穿机构编制工作全过程，设置机构、配置职能、使用编制，都要以是否有利于坚持和完善党的领导、提高党的执政能力、巩固党的执政基础、完善发展中国特色社会主义制度，作为衡量工作的标准。

2.研究提出机构编制工作的方针政策。

主要包括两方面内容：一是就机构编制管理基础性、全局性、系统性问题研究提出方针政策，如2016年制定印发《中央机构编制委员会关于中央和国家机关实行机构编制实名制管理的意见》等。二是根据党中央要求，研究提出重点领域管理体制改革方案并组织实施，如根据党的十八届三中全会有关要求，统筹谋划市场监管体系改革相关工作，提出完善市场监管体系、建设法治化市场环境的指导思想、基本原则和总体目标。

3.研究提出党和国家机构改革方案并组织实施；审定省级机构改革方案，指导地方各级机构改革工作。

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是加强党的长期执政能力建设的必然要求。中央编委作为负责党和国家机构职能体系建设的党中央决策议事协调机构，一项重要任务就是绘制党和国家机构改革的规划图和施工图，提出改革具体方案，并通过组织实施，解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端。地方机构设置和职能配置是党和国家机构职能体系的重要组成部分，中央编委负责具体审定省级机构改革方案，加强对地方各级机构改革工作的政策指导跟踪，及时回应共性问题，加强整体推动和督促检查，指导、协调和监督地方在保证党中央令行禁止前提下，合理设置和配置各层级机构及其职能，为推进机构职能优化协同高效、提高履职服务能力水平提供坚强的体制机制保障。

4.审定中央一级副部级以上各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定。

职能配置、内设机构和人员编制规定（简称“三定”规定），是各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关、群团机关（以下简称“各类机关”）及相关事业单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，是各级党委对各类机关及相关事业单位机构编制进行管理的重要手段，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性。中央编委主要是对中央一级副部级以上机构的“三定”规定进行审定，具体包括中央一级党的机关、全国人大机关、国务院各部（委、办、局）机关、全国政协机关、国家监委机关、最高人民法院机关、最高人民检察院机关、中央一级各民主党派机关、中央一级群团机关和党中央、国务院直属（所属）事业单位以及部门代管或管理的副部级事业单位。

5.统一管理中央和国家机关各部门的职能配置以及调整工作，统筹协调部门之间、部门与地方之间的职责分工。

主要是两方面内容：一是对中央和国家机关各部门的职能配置以及调整进行管理，同时对部门之间存在分歧的职责分工进行协调。在协调过程中，要充分考虑法律法规有关规定、存在分歧职责与相关部门现有职责关系等问题。经中央编委作出或认可的协调意见，分歧各方必须严格执行。二是就中央和国家机关各部门与下级地方党委政府之间存在分歧的职责分工进行协调，这主要涉及中央和地方的事权划分，在研究过程中要充分考虑法律法规有关规定和权责对等、收支关系等问题，经中央编委作出或认可的协调意见，分歧各方必须严格执行。

6.统一管理中央一级党政机关，中央一级各民主党派机关、群团机关的机构编制工作。审批上述单位厅局级机构设置、人员编制和领导职数，中央和国家机关各部门垂直管理机构、双重领导并以部门领导为主的机构、派驻地方机构、我国驻外机构的机构设置、人员编制和领导职数。

中央一级党政机关，中央一级各民主党派机关、群团机关厅局级机构设置、人员编制和领导职数，由中央编委审批。

部门垂直管理机构，是指中央部门为处理在地方的事务而设置的派出机构或分支机构，如设在各地方的海关、人民银行、银行保险业监管机构、证券监管机构等。双重领导并以部门领导为主的机构，是指同时受中央部门和同级党委政府领导，其机构设置、人员编制、业务工作、财务物资等主要由上级主管部门管理的机构，如消防救援、气象地震、邮政等。派驻地方机构，一般是中央部门为强化对某方面工作的监督管理、加强与地方的沟通联系而设置的派出机构，如财政部地方监管局、商务部驻各地特派员办事处等。垂直管理机构与派驻地方机构的区别在于，前者有的在各行政区划层级均有设置，其下往往设有二级、三级机构；而后者一般仅在某一行政区划层级中设置，其下不再设立二级、三级机构。我国驻外机构，是指我国驻外国的使馆领馆、常驻政府间国际组织代表团等外交机构以及有关部门驻外的非外交机构，如中国驻俄罗斯使馆、中国驻日内瓦代表团、巴黎中国文化中心、人民银行驻欧洲代表处等。这些机构的设置、人员编制和领导职数由中央编委审批。

7.审定地方行政编制总额、机构限额和职能配置的重要调整，审批省、自治区、直辖市厅局级行政机构的设置。

关于哪些属于重要调整，目前主要是在实践中有一些基本认识，如地方行政编制总量的增减、跨行政区划层级自下而上调整行政编制、不同类型编制的转换等，属于对行政编制总额的重要调整；在中央规定的限额外增加机构数额，属于对机构限额的重要调整；将法律法规明确由某一部门行使的职责调整为其他部门行使，属于对职能配置的重要调整（相对集中行政许可权改革、相对集中行政处罚权改革等事项，按试点工作方案和意见的规定办理）。关于省、自治区、直辖市厅局级行政机构由中央编委审批，其中的“省、自治区、直辖市”，应当理解为是地域而不是层级，即在某一省份内设立的厅局级行政机构，不管属于哪个行政区划层级，均应报中央编委审批。其中的“行政机构”，指的是涵盖所有党政机构类型，既包括各类机关，也包括垂直管理机构、派出机构等。其中的“厅局级”，既包括正厅局级，也包括副厅局级。

8.研究提出事业单位管理体制和机构改革方案，统一管理党中央、国务院直属事业单位以及部门所属事业单位的机构编制工作，审批地方厅局级事业单位的设置，指导协调地方事业单位机构编制工作。

事业单位是国家提供公益服务的主要载体，承担着满足人民群众日益增长的公益服务需求职责。事业单位改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分。以习近平同志为核心的党中央高度重视事业单位改革，党的十九大强调要深化事业单位改革，党的十九届三中全会进一步作出部署。习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上对深化事业单位改革提出了明确要求。事业单位机构编制管理涉及机构、职责、编制、领导职数、机构规格等方面，目前实行分级管理体制。关于地方厅局级事业单位设置审批，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》要求，各地设立副厅局级及以上机构，必须报中央机构编制部门审批。《条例》进一步明确了地方正、副厅局级事业单位的审批权限在中央。

9.推进机构编制法治建设，研究完善党和国家机构编制法规制度。

党的十九届三中全会明确提出推进机构编制法定化。习近平总书记多次强调，编制就是法制，要用法治思维和法治方式维护机构编制的严肃性、权威性。中央编委作为负责党和国家机构职能体系建设的党中央决策议事协调机构，在推进改革、管理各项工作的同时，根据深化党和国家机构改革精神，将继续推进机构编制相关党内法规、法律法规和制度规范的完善，并依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现在法治下推进改革管理和在改革管理中完善法治的有机统一。

10.督促检查各地区各部门贯彻党中央关于机构编制工作的方针政策和重要决定，严肃机构编制纪律。

中央编委作为党中央决策议事协调机构，一项重要职责是负责党和国家机构职能体系建设的督促落实。具体而言，就是督促检查各地区各部门在贯彻落实党中央关于机构编制工作的方针政策和重要决定时，是否能够做到不讲条件、不打折扣、不搞变通。关于严肃机构编制纪律，《条例》规定了一系列机构编制管理的刚性要求，明确机构编制一经确定必须严格执行，禁止“条条干预”，坚决查处机构编制违纪违规行为。

中央编委的历史沿革

中央编委的设置最早可追溯到新中国成立之初。1949年12月，政务院成立政务院及其所属单位机构编制审查委员会，负责了解、审查政务院各行政部门以及直属企事业单位的机构和编制的初步审核事项。1950年3月，政务院决定成立全国编制委员会，主要负责管理全国地方编制。至“文化大革命”前，全国编制委员会又相继更名为国务院编制审查委员会、国务院编制工资委员会、国务院编制委员会和国家编制委员会，仍负责管理全国编制。1963年5月，经第二届全国人大常委会第九十七次会议批准，国家编制委员会列入国务院常设机构序列。“文化大革命”开始后，编制管理工作基本处于中断状况。1978年10月，党中央、国务院批准恢复国家编制委员会，并于1982年与国家劳动总局、国家人事局、国务院科技干部局合并组成劳动人事部。1988年6月，为做好国务院机构改革组织实施工作和新组建部委的“三定”工作，国务院决定成立国家机构编制委员会，由国务院总理兼任主任。

1991年，为加强中央对全国机构编制工作的领导，理顺各方面的关系，加强集中统一管理，严格控制机构编制膨胀，推进机构改革和行政管理体制改革，党中央、国务院决定成立中央编委，作为党中央的议事协调机构，由国务院总理兼任主任，在党中央、国务院领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制工作，统一管理全国党政机关，人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。此后20多年，中央编委体制大体上保持稳定。

党的十九大报告提出，坚持党对一切工作的领导，完善坚持党的领导的体制机制。为加强党对机构改革和机构编制工作的集中统一领导，落实党管机构编制原则，党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确，调整优化中央编委领导体制。中央编委作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常务委员会领导下开展工作，更加突出强调中央编委作为党中央决策议事协调机构的把方向、谋大局、定政策、促改革的“决策”职能。

来源：中央编办《<中国共产党机构编制工作条例>释义》