公益性事业单位改革的探索与实践
公益性事业单位改革的探索与实践
刘德文 杜生年 马向军 李晓娟
摘要：习近平总书记在党的十九大报告中强调，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》又对加快推进事业单位改革作出了全面部署。各地按照中央部署要求，精心组织、扎实推进，有力促进了公益事业健康发展。但面对新形势新任务,特别是对照党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的新要求，面对人民日益增长的美好生活需要，公益服务发展仍然不平衡不充分，公益性事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。本文在深入分析张掖市公益性事业单位发展现状的基础上，针对存在的问题和不足，提出了进一步深化公益性事业单位改革、提升机构编制工作质量和水平的思路对策。
为深入学习贯彻习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，增强改革的系统性，进一步科学合理深化事业单位改革，针对我市公益性事业单位是全市事业单位主体和事业单位改革实际，立足强化事业单位公益职能，提升公益服务质量，我们深入县（区）和市直部门单位开展了公益性事业单位改革专题调研，全面了解掌握全市公益性事业单位现状，摸清机构编制和体制机制上与当前改革形势不适应、发展任务不匹配等方面的问题，研究解决改进的路径办法，提出完善提升的对策建议，为下一步深化公益性事业单位改革打好基础。
一、积极探索实践，巩固提升改革成效的具体做法
近年来，按照中央关于深化事业单位改革的总体要求和关于分类推进事业单位改革的指导意见，我市积极推进事业单位分类改革，创新事业单位体制机制，优化事业单位布局结构，着力激发事业单位服务发展活力。
（一）分类实施事业单位改革。坚持调研先行稳慎推进事业单位分类，对市直事业单位的人员编制、职责任务、机构运行、经费形式等情况进行调查摸底，制定我市《分类推进事业单位改革的实施意见》《事业单位分类的实施意见》及《市直事业单位分类目录》，对改革的目标任务、类别划分、改革方向以及配套政策措施等做出明确规定。认真梳理研究事业单位职能职责及其法定依据、服务范围、经费收支等基本情况，对照《分类目录》，以事业单位功能定位为依据，对市直事业单位先进行模拟分类，反复与相关单位对接沟通，多次深入分析论证，努力提高事业单位分类的科学性、合理性，分批次对市直230个事业单位进行分类，确定公益类事业单位213个（公益一类事业单位182个，公益二类事业单位 31个），占92.6%；生产经营类事业单位6个，占2.6%；暂未分类事业单位5个（综合行政执法机构）, 占2.2%；学会协会等不计入分类的6个，占2.6%。按照“去两头、强中间”的工作思路，通过剥离生产经营和行政职能，强化事业单位公益职能。采取试点先行带动生产经营类事业单位改革，选择条件相对成熟的3个单位开展转型改制试点工作，为生产经营类事业单位改革探索经验；对暂不具备改制条件的单位，积极创造条件适时启动改革，至目前已有2个单位完成了转型改革。依法依规清理事业单位承担行政职能，严格落实省上政策要求，结合党政机构改革，将清理出的市直事业单位除行政执法职能以外的667项行政职能全部剥离，逐一划转相关部门承担。积极推进承担行政职能事业单位改革，对完全承担行政职能的2个事业单位回归机关内设机构或予以撤销，部分承担行政职能的71个事业单位进行调整整合，全面完成了改革任务。
（二）优化事业单位机构设置布局。围绕贯彻落实市委市政府重大决策部署，聚焦制约改革发展的结构性矛盾，主动跟进、关切影响全市经济社会发展和稳定的热点难点问题，加大整合力度，打破部门、层级壁垒，积极破解机构设置和职能配置中的不足和弱项。整合食药、质检、农业、畜牧等行业部门的设备、人员、资质，组建了市级检验检测研究院，印发了市质量检验检测研究院的“三定”规定，搭建了统一的市级检验检测平台；整合市农广校、市继续教育培训中心、市技工学校等培训机构，在市委党校组建市级综合性人才培训机构，形成多块牌子、一套人马的综合培训体制；整合市国土资源局所属国家地质公园管理局和临泽、肃南相关机构，建立统一规范的大景区管理机构，明确了县区、市直相关部门和景区管理机构的职责分工，进一步理顺了景区管理体制。
（三）调整完善事业单位职责强化公益属性。认真梳理事业单位承担行政职能回归机关后的职能职责，紧密结合全市经济社会发展实际和公共服务需求，对人才服务、精神文明和社会科学联合服务保障、湿地、生态、国资、金融、招商、非公经济（商会服务）等公益事业单位的机构布局、人员编制进行调整优化，紧扣公益属性进一步明确细化承担职责，强化服务功能。统筹机构编制资源，新设立成本监测与重点项目服务中心、医疗保障服务中心、应急服务事务中心、社会治理综治中心等事业单位，强化机关保障服务，推动承担行政职能事业单位剥离行政职能后及时转换角色，明确功能定位，强化公益服务，着力提升服务民生质量和水平。
（四）创新事业单位编制管理方式。加大事业编制统筹管理力度，按照需求引领、基数不变、存量整合、动态供给的思路，探索跨领域、跨行业调剂编制新路径，把有限资源用在“刀刃”上，重点保障一线服务和医疗、应急、社会治理等民生需要。加大挖潜力度，推进事业编制管理改革，在市第二人民医院试点开展编制备案管理，按床位比例对人员编制实行总量控制，下放用人自主权，激发事业单位活力。制定实行《事业单位人员编制结构管理办法》，优化事业单位人员结构。制定《张掖市市直事业单位编制周转池制度试点工作方案》，在市直事业单位开展编制“周转池”制度试点基础性工作，通过事业单位改革、整合撤并机构、重新明确职能等措施，进一步核减压缩编制，收回空闲富余编制，周转支持中心工作、重点任务，努力提高编制资源使用效益。
二、深入剖析检视，查实找准工作中的短板和不足
近年来，经过不断改革，虽然解决了一些公益性事业单位体制机制与形势发展和目标任务不相适应的问题，但对照新时代新形势新任务来分析，特别是对照全面深化改革的目标要求来衡量，还存在一些不足和问题。
（一）管理上还不够规范。主要体现在三个方面。一是思想认识不到位。在全面深化改革的新形势下，各行政主管部门在推进党政机构改革中认识到位，行动迅速，但对推进事业单位改革的方向目标、路径措施等认识不全面、把握不精准，面对事业单位改革新要求，普遍存在事业单位改革已进行了好多年，没啥好改的麻痹思想、看其他单位怎么改再行动的等待观望情绪、极力维护部门利益的狭隘认识，推进事业单位改革的理解还停留在浅表化，改革思路视野不宽，措施办法不多，特别是从优化布局结构、完善运行机制等深层次思考研究的少。事业单位存在惯性思维，局限于简单靠增减编制来解决问题、推进改革，对单位的功能定位不清，发展方向不明，存在“职责增加没法干、职责减少等着看”的现象。二是人员结构不合理。部分单位在人员管理上没有严格遵守事业单位人员编制结构管理对专业技术人员比例的规定要求，工勤人员占比过高，专业技术人员少的现象比较突出，比如，市直3家涉农科研单位，现有在编人员233名，专业技术人员 131名，占 56.22 %，工勤人员71 名，占 30.47 %；市直除教育和卫健系统所属单位外的其他专业技术服务事业单位，专业技术人员比例偏低，人员岗位结构不合理，造成专业技术人才队伍的素质、结构和布局不能满足和适应事业发展的需要。三是法人概念不清晰。虽然事业单位法人登记管理已实行多年，并正在建立完善事业单位法人治理结构，但部分行政主管部门和事业单位对法人证书的法律效力认识不清，贯彻执行管办分离的要求不严格、不到位，实际运行中部分事业单位人财物与行政机关统一管理，只是按要求履行了登记变更手续，事业单位并没有真正的法人自主权，也无法独立承担民事责任，与自我管理、自我约束、自我发展的法人实体还有一定差距。
（二）机制上还不够健全。主要体现在四个方面。一是机构设置分散。受封闭式工作方式、上级业务部门干预、部门自身利益等因素影响，各部门都力求建立自己“小而全”“ 多而广”的事业单位体系，导致事业单位布局分散，规模小、人员少，目前，市直事业单位中就有编制5名以下的微型事业单位57个，比如，水务系统下属的20个事业单位中，编制在5名以内的有7个，看似精细设置，实际运行比较混乱。二是职责边界不清晰。部分事业单位设立时职能职责相对笼统，且设立以来再未进行调整，随着改革的不断深入推进，主管部门职能职责已发生很大变化，但事业单位的职责定位、布局结构没有根本转变，一些事业单位职责交叉、边界不清的现象日渐显现，空壳机构、僵尸机构不同程度存在。比如，农业农村行业技术推广机构、农业科研机构职能职责存在交叉重叠现象。市文化广电旅游局所属事业单位中有3个均有举办展览、收集书画作品、印制画册、宣传张掖文化、扩大影响的职能，导致经费、书画及人力资源分散、各自为战，不能发挥良好的整体效应。市卫健委所属的计划生育服务机构空壳闲置，改革跟进还不到位。三是编制使用效益不高。一方面，公益事业的快速发展与编制资源相对紧缺的矛盾日益突出，另一方面，部分事业单位编制长期闲置，个别事业单位因受参公单位冻结限制和单位性质不明确而无法补充人员，空编还比较多，比如，市林业草原、水务等系统下属单位3年以上没有使用的空编较多，这些单位因不能及时补充人员，影响了编制资源使用效益最大化，造成机构编制资源浪费。四是财政供给压力较大。部分行政主管部门和事业单位对“养人养事”把握不准，对一些阶段性工作、能委托中介组织、社会力量承担的公益服务，不是考虑通过整合工作力量、招募志愿服务、政府购买服务等方式推进，而是一味追求增加人员编制，单纯依靠财政支持，致使服务成本上升，增加财政负担。
（三）定位上还不够准确。主要体现在三个方面。一是角色转换还不完全。虽然承担行政职能事业单位改革已经推进到位，但事业单位行政化现象仍较为普遍，特别是过去长期承担行政职能的事业单位改革后，与主管部门之间的职责边界模糊不清，习惯于管理，不习惯服务，强化公益服务找不到平台、缺乏抓手，加之市直事业单位均按级别设置，按行政管理模式运行，主管部门和下属事业单位机构明分暗不分、事业单位承担行政机关交办的大量辅助性行政事务、“机关化”现象比较突出，公益性不强、“政事不分”现象在部分事业单位依然存在。二是行业依附日益凸显。有的事业单位由于财物没有独立，完全依附于行业主管部门，行政机关包办并直接控制事业单位运行现象还比较普遍。由于主管部门处于主导地位，加之机关行政编制较少，有些事业单位工作人员长期被安排到机关内设机构工作，有的主管部门对下属事业单位干预过多，随意使用事业单位工作人员，既影响了公益服务，也影响了干部的成长。一些过去承担生产经营职责的事业单位，习惯于计划经济体制下依靠主管部门指令的运行方式，随着市场的不断完善和各项改革的深入推进，缺乏市场竞争力的不足日益突出，经营效益逐步下滑，导致转企改制困难重重。三是作用发挥不够充分。由于过多地承担行政管理辅助事务，影响了事业单位公益服务职责的履行，造成公共服务人力、财力投入不足，影响了事业单位公益业务的开展和社会效益的发挥，这也是长期以来一些公共服务领域有机构、有编制、有人员，但总是觉得成效不理想、人手很紧张的一个重要原因。同时，随着形势的发展和社会的变化，个别事业单位所承担的职责任务与当初成立时的形势要求发生了很大变化，有的职能弱化、业务萎缩，但由于种种原因，仍然维持着原有管理方式和运行机制，造成了有限资源和国有资产浪费，对整个事业单位的运行管理产生了“财政投入养闲人”的负面影响。
三、坚持靶向推进，精准用力求突破的路径和措施
公益性事业单位是提供社会公共服务的重要载体，是政府职能发挥不可缺失的重要组成部分。深化公益性事业单位改革，必须聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标，精准用力、持续用力推进，在转理念、补短板、强服务、优管控上下功夫，不断提升服务保障国家治理体系和治理能力现代化的能力和水平。
（一）坚持创新驱动，从转变工作理念上突破。进一步解放思想，创新改革路径，以三个转变推动工作创新、事业创新。一是从一味严管向从严控制与盘活资源相结合转变。高质量发展背景下的机构编制工作，既不是一味严管、也不是放开不管，而是在严格遵守机构编制各项法律法规和政策，严控两个只增不减和严禁混用各类编制的基础上，用好盘活编制资源，解决编制使用效益不高的问题。借鉴编制控制总量的有益做法，在严控事业单位机构数量的同时，允许基层在总量内因地制宜设置一些接地气、保民生、促发展的事业机构，其中县级机构省上管个数，市上具体设置，解决必需的机构设不上、设上的机构不合理问题。二是从单纯精简向“瘦身”与“健身” 相结合转变。机构编制和财政供养人员只减不增是不可逾越的“底线”，但管住不是管死。要探索机构编制精细化管理，围绕教育、医疗、文化等公共服务重点领域，想方设法控，主动作为调，坚持有保有压、有增有减、增减平衡，对职能缺失或重叠，运转不畅的单位予以撤并整合，严控新设立规模过小、职责任务不饱满的事业单位。对人员编制在5人以下或职能相近、职责弱化的事业单位进行撤并整合， 确保主管部门下属事业单位控制在合理的数量范围之内，解决机构设置分散问题，将腾出的编制重点用于保障事关中心工作、全局工作和重大民生事项方面的用编需求。三是从注重管理向强化服务转变。强化管理就是服务的理念，紧紧围绕改革发展大局来思考、谋划、推进机构编制工作。在工作方式上从碎片式的“加加减减”向集成式“优化协同高效”转变，在工作流程上从事前审批向全过程的跟踪问效转变，加大机构编制政策法规宣传力度，拓展调查研究广度，增强解剖麻雀深度，认真解疑释惑，及时纠偏正向，以优化服务促进管理创新，在日常管理服务和法定化进程中巩固深化机构改革成果，解决管理不规范问题，当好机构编制政策“讲解员”、优化资源配置“设计员”、推广典型经验“信息员”。
（二）坚持问题导向，从补齐改革短板上突破。围绕全面完成事业单位分类改革目标任务，持续推进分类改革，补齐改革短板。一是细化分类抓覆盖。按照事业单位各自承担的社会功能进行合理分类是有效实施改革的基础性工作，目前我市5个综合行政执法队因政策原因暂未分类，待中央和省上出台政策，对其相关问题明确后，要及时跟进划分类别，做到事业单位分类不留死角，应分尽分。二是履职评估抓提升。探索建立事业单位职能运行评估制度，采取发布公告、单位自评、组织测评和社会公认度测评等方式和流程，从按职能职责和核准的业务范围开展活动、遵守机构编制管理相关规定、遵守事业单位法人相关规定等方面对事业单位法人履职情况进行综合评估，重点评估履职能力和社会公认度，综合各方面情况，形成评估对象履职评估报告，确定履职等次。对履职评估为优秀等次的事业单位进行通报表彰并给予编制支持，对不合格的单位发出书面整改通知，整改不到位的依法对其进行机构编制调整直至注销机构、收回编制，退出事业单位序列，下功夫解决事业单位作用发挥不充分问题，确保承担行政职能事业单位改革与分类改革无缝对接。三是转企改制抓净化。本着先易后难、分期分批、逐步推进的原则，从三个方面抓好经营类事业单位改革计划落实、实现突破。深入学习贯彻落实习近平总书记视察甘肃重要讲话指示精神及十九届四中全会精神，抢抓机遇定目标，确保改革无误区；加强与主管部门及事业单位对接，进一步摸清实情定路径，确保覆盖无死角；坚持分类施策，会同人力社保、财政等有关部门做好制度衔接，区分不同情况，按照“一企一策”原则定措施，妥善处理人员安置等难题，确保转企改制无舆情。通过转企改制，剥离事业单位的非公益性职责，进一步提纯公益属性，净化服务环境。
（三）坚持公益属性，从强化服务功能上突破。公益性是事业单位的本质属性，深化事业单位改革就是要强化公益属性，促进事业单位职能归位。一是全面清理职能职责。对现有事业单位承担职能职责进行全面梳理，了解各部门（单位）机构编制历史沿革，查清部门（单位）面向社会提供公益服务和为机关提供支持保障职能情况、近两年工作成效、人员在编在岗和实际承担工作情况及遇到的困境和问题，充分听取部门负责人及相关人员对改革可能涉及的职能配置、机构优化调整、编制管理等方面意见建议，夯实深化改革的基础。二是综合分析研判定向。准确把握全市经济社会发展重点和趋势，科学预测未来公共服务需求，明确主攻方向和用力重点，围绕市委市政府推动高质量发展的决策部署，深入分析机构编制资源现状，加大挖潜调整力度，从机构编制上全力支持保障智能终端产业、大数据产业、农业三产融合发展、高台干部学院、甘肃培黎职业学院等事关张掖发展和民生保障的重点工作，助推产业振兴、经济转型、红色文化与旅游产业深度融合、职业教育发展，提升机构编制资源服务中心大局的质量和水平。三是严谨制定“三定”规定。借鉴党政机构改革制定和修订“三定”规定的成功做法经验，坚持规范名称、厘清职责、盘活编制、明确机构的机构编制工作要求，强化工作指导，加强沟通协商，严把准确、严谨、细致、规范标准关，厘清事业单位现承担的公益性职责、需要剥离的非公益性职责、调整划出的职责、转入和新增的职责，明确职责边界，进一步明确、调整、完善事业单位“三定”规定，以党内法规明晰职责权限，确保改革落地见效。
（四）坚持规范提升，从完善管理机制上突破。着眼提升事业单位公益服务质量和水平，完善长效机制，强化制度执行，力促事业单位规范运行。一是强化登记监督管理。前移服务关口，主动联系沟通，明晰工作流程，提前准备材料，做细做实事业单位法人登记管理。采取试点先行，逐步总结推介的方式，推行事业单位法人治理结构，实现事业单位与举办部门的“管办分离”。下移“双随机、一公开”检查重心，加大实地核查力度，进一步提升事中事后监管的约束力、影响力。二是强化行业总量控制。在教育系统试点开展编制总量控制，按照政策规定核定用编总量，由教育主管部门根据学生变化情况在控制总量内及时动态调整。认真总结试点经验，在全市范围内推行事业机构编制行业总量控制，根据承担工作任务，分行业系统调整确定机构编制总量，把严控机构编制总量的目标要求细化分解到各行业系统，并根据经济社会发展需要和职能职责变化情况适时进行调整，既有效保证机构编制总量控制落地落细，又激发机构编制管理的生机活力，提高行业系统机构编制资源使用效益。三是强化专业结构控制。严格执行《事业单位人员编制结构管理办法》，加强事业单位用编审核，用于专业技术人员的编制应占单位编制总量的70%以上，用于管理人员的编制不超过单位编制总量的20%，工勤技能人员的编制不超过单位编制总量的10%，充分体现专业技术型事业单位中专业技术人员占主体的结构要求；为机关提供保障和技术服务支撑的事业单位用于管理人员的编制不少于单位编制总量的50%，用于专业技术人员的编制不超过单位编制总量的30%，用于工勤技能人员的编制不超过单位编制总量的20%，充分满足对保障服务工作人员的实际需要，以专业结构控制促进和保障公益服务能力提升。四是强化规模职责控制。严格执行教育、卫生等行业事业单位机构编制标准的同时，依据事业单位的职能职责、工作任务、服务范围等因素，合理确定用编规模，明确编制上限，实行动态调整，做到“以事定编、编随事走”。并根据事业单位的编制数量确定不同的空编比例，一般按编制总数在10名（含）以下的可满编运行，11-50名的预留空编比例不低于单位编制总量的5%，51-100名的预留空编比例不低于单位编制总量的6%，100名以上的预留空编比例不低于单位编制总量的8%来把握，既防止盲目使用编制无序增加人员，又确保每个单位都能在核定编制内规范有序运行、充分履职尽责和急需高层次人才的引进，实现科学管控与优化提升双促进。
（作者单位：中共张掖市委编办）
