项目审批现状调查报告
为深入了解掌握我市项目审批现状，5月份以来，我们选择了甘肃金山啤酒原料公司、张掖华盾服饰公司2个工业项目，张掖西站站前广场、山丹舒景苑A区棚户区改造2个房地产开发项目，山丹德隆公司1.5万吨农副产品冷藏恒温库项目和临泽华夏牡丹观光园文化旅游项目等不同类型且在不同建设阶段的项目进行了全方位跟踪调查，并与市县发改、国土、规划、建设、房产、环保和张掖经济技术开发区管委会等部门单位进行了座谈交流，剖析各个项目的审批流程、重点环节、办理要件、办理时限，分析查找存在的问题及成因，提出了进一步简化程序、优化流程、压缩时限、提高效率的意见建议。现汇报如下：
一、项目审批的主要内容
1.项目审批的类型。按照投资主体和资金来源不同，项目分为政府投资项目和企业投资项目，政府投资项目实行审批制管理的形式，企业投资项目实行核准或备案制管理的形式（对于企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目实行核准制管理）。从调查情况来看，由于政府投资项目各项手续都由部门单位具体经办，熟悉工作流程且信任度高，出现问题易协调，审批程序、环节、时限都较规范，办理相对顺畅。而企业投资项目由于业主大多不熟悉政策依据、审批环节及所需要件，各部门在审核过程中要求相对更高、更细，办理难度较大。所以，项目审批需要加强和改进的难点在企业投资项目，重点也在企业投资项目。
2.项目审批的流程。无论是政府投资项目，还是企业投资项目，一般都要经历立项审批、用地审批、规划许可、施工许可和竣工验收5个阶段（流程图附后）。二者的主要区别在于立项阶段，政府投资项目在向发改部门申请立项时，首先提供规划部门出具的建设项目选址意见书、国土部门出具的项目用地预审意见书、环保部门出具的环境影响评价文件，对涉及国家安全、危险化学品等建设项目，由发改部门组织征求相关部门的审批意见。而企业投资项目上述审批手续都由前置变为了后置，经发改部门准予备案后再办理规划、土地、环保、消防、能评、地震、人防、气象等手续。政府投资项目往往在前期已经纳入政府产业布局和总体规划，发改部门已经提前介入，准备条件充分，办理相对顺畅。而企业投资项目备案后才进入各环节的申报、审核和审批，审批时限相对要长，落地较慢。
3.项目审批的环节。项目审批环节主要有政府部门审批和涉及审批的中介机构评估论证两部分。政府部门审批的环节主要是立项审批（核准、备案）、用地审批、建设用地规划许可、规划设计方案审查、人防气象施工图审查、抗震消防设计审核、建设工程规划许可、建设工程施工许可、竣工验收（包括规划、人防、环保、防雷、消防、建设等）近30个审批环节，有些环节还要在省、市、县不同层级分别审核审批，涉及发改、国土、规划、住建、环保、人防、地震、公安、安监、质监、气象等10多个部门，对涉及文物、能源、河道、水利、供水、排水、园林绿化、水土保持等建设项目，审批部门和审批环节也相应增加。涉审中介机构评估论证环节主要有可行性研究报告、初步设计方案、节能评估、选址论证、水土保持、环境影响评价、环境监测、地质勘察、地质灾害评估、安全生产评估、工程造价咨询、土地评估、地震安全性评价、土地勘测定界、规划设计方案、施工图设计、土地测量、规划测量、消防检测、工程质量检测、环境检测、工程招标代理、雷电灾害风险评估、人防方案等20多个。往往一个项目从立项到竣工投产，大致要经历30多个环节，盖20多个公章，提供10多份评估评价报告。
4.项目审批的要件和时限。在各个审批环节中，投资者都需要提供相关的审批要件。一个环节多的需要30多个，少的也有4-5个。比如发改委立项审批环节需要提供规划选址、环境影响评价等5个要件，涉及文物、矿产压覆、河道等事项的还要增加要件；国土局用地审批环节需要提供土地利用总体规划确认表、建设项目用地预审申请表等10个要件；规划局规划许可环节需要用地规划申请报告、规划条件通知书等6个要件；建设局开工环节需要提供已备案的建设工程施工图设计文件审查合格书、建设工程施工、监理《中标通知书》等9个要件；竣工验收环节涉及多个部门，需要提供规划验收申请报告、项目竣工环保验收申请报告、消防设施检测合格证明文件等33个要件。大部分审批环节都必须提供工商营业执照、机构代码证、身份证复印件等法人资格证明资料。项目审批用时包括政府审批的法定时限、中介评审评估时间和投资者前期准备时间，政府部门审批时限最短的1个工作日，最长的30个工作日；中介评审评估没有规范的法定时限，根据项目实际情况由双方协商约定；前期准备时间由投资者自身的各种原因决定，准备充分的用时就短，准备不充分的用时就长。因此，一个项目从立项到投产所用时间受多方面因素的影响，不仅仅取决于政府部门法定办理时限的长短。
二、目前项目审批中存在的主要问题
1.项目审批办理环节复杂、要件多、时限长。一些项目由于部门之间、部门与中介机构之间的审批程序互为关联，互为前置，投资者找不到审批源头，出现了“跑圆圈”的现象。如国芳广场综合体建设项目，在向发改部门办理备案手续时，要求提供规划部门的建设用地规划许可，而到规划部门办理建设用地规划许可时，又要发改部门的备案手续，让投资者无所适从，来回折腾，最后经政府协调才得以解决。一些项目审批层级多，耗时长，从立项到开工建设，需要经过省、市、县三级多个部门审批，企业要在省、市、县来回“折返跑”，增加了项目审批时限。如山丹1.5万吨农副产品冷藏恒温库项目，在办理土地使用手续时经过县、市、省三级土地部门审核审批，历时一年多时间才取得土地证。一些项目申报材料过多，前置条件过细，存在相同要件在上下游审批部门甚至在同一部门的不同审批环节都需要重复提供，被调查项目大多存在此种现象。
2.审批事项告知制度不够科学完善。各部门在办理审批事项时，一般都会向投资者提供本环节的要件清单，但由于告知事项的碎片化，投资者很难从一个单一的渠道获取办理整个项目所需的全部信息，不能直观、全面、准确地知晓办理程序,办理完前一流程后对下一个流程无从入手，从而导致企业常常很难一次性做好所需准备，让投资者来回跑、反复问，很多时间浪费在业务咨询和补正资料上，影响了审批效率。在调查中，我们发现不能全面准确了解审批程序是企业办事的难点，也是他们非常期盼解决的问题。如国芳广场综合体建设项目投资者反映，在项目办理过程中，由于不清楚办事流程，也不知道先从哪里入手，只能分头多次找相关部门咨询衔接，对项目没有一个整体的把握，延缓了项目进展速度。而张掖华盾服饰项目由于前期准备充分，得到经济技术开发区项目办的培训和全程指导，从立项到投产办理流程顺畅，仅用了6个月时间。。
3.政务服务体系职能作用发挥较弱。市县两级政务服务中心服务体系尚不健全，投资者不能或很少从政府服务大厅获得完整的服务信息；大部分部门设置的政务服务窗口授权不到位，只能对一些事项进行简单受理和证件发放，基本只有一个“收发室”的功能；部门间联系协调机制没有完全形成，衔接不够紧密顺畅，项目审批缺乏一个牵头部门或引领者；招商引资项目前期引进的关注度高，但后续服务跟进还不够到位，落地办的功能没有完全发挥出来。
4.中介环节成为制约项目提速的瓶颈。项目落地涉及多项前置评估评审，很多环节都需要由第三方中介机构出具报告，后续审批才能启动。有的中介机构由于业务不熟练，评估报告质量偏低，在审批部门很难通过，容易造成反复改反复审的情况。部分中介收费高、耗时长，又长期处于监管约束缺位状态，中介机构的效率和服务质量在很大程度上影响着审批的进度。如张掖西站站前广场建设企业反映，地震安全性评价用了2个月，雷电灾害风险评估等了近1个月，目前已完成的中介评估费用已超过100多万。在政府规划的工业园区内，同一范围投入不同项目，每个项目审批过程中，都需要进行环境影响评价、地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源评估、水土保持方案、地震安全评价、文物保护或者调查勘探报告、雷电灾害风险评估等7个方面的评估评审。这些环节不仅给企业造成沉重负担，也成为制约审批提速、项目及时落地的“瓶颈”。
三、完善项目审批工作的意见建议
1.创新和改进项目审批模式。一是实行容缺审批。对基本条件具备，主要申报材料齐全，且符合法定条件，但次要条件或手续有欠缺的审批项目，只要申请人做出书面承诺，保证在规定期限内补齐欠缺资料，相关职能部门可预先受理，进行实质性审查。出具标注“告知承诺”字样的非正式立项批文，用于办理相关审批手续。这样就可以将由中介组织编制的环境影响评价、水土保持方案审查、固定资产投资项目节能评审、建设工程抗震设防要求审核等评价报告，由立项前提交延迟至施工许可前提交，实现部门评审和中介评估同步进行，缩短项目立项时间。二是落实项目代办制度。加大投资项目审批全程代办制落实力度，以招商局落地办为平台，各审批部门派驻业务人员集中办公，为重点投资项目业主提供优质到位的项目审批代办服务，重点解决跨层级、跨部门的业务协调和联办等具体问题。三是实行网上审批。整合各部门电子业务系统，在市县政务服务中心建立部门横向联通、市县纵向贯通的投资项目在线审批平台，审批材料均通过在线审批平台提交、流转、审核、批准。改变各部门分别审核盖章的传统模式，全面实行网上审批盖章的电子印章模式，推进网上受理、办理、监管“一条龙”服务，让信息多跑路、群众少跑腿，提高审批效率。
2. 建立科学完善的项目审批告知制度。制定科学合理的一次性告知制度，将各部门涉及审批的所有事项按顺序打包建立“办事清单”,由市县政务服务中心开设窗口，向投资者提供全面、准确的《一次性告知书》，详细告知申请事项的设立依据、审批时限、受理条件及审批工作流程、需要提交的材料及要求等。加强对窗口人员的业务培训，各部门派驻窗口的工作人员不仅要掌握本部门的审批业务，还必须熟悉整个项目的审批流程、办理程序及相关要求。同时，在政务服务中心网站和各涉审部门网站对审批办理须知事项进行全面公示公开，方便企业群众查询，接受社会监督。
3.探索建立项目前置审批区域化评估评审机制。在政府规划的工业园区内，通过公开招标，选择有资质的中介评估机构，开展项目前置审批区域化评估评审工作。即：在建设项目进驻功能园区前，将园区作为“整体项目”，提前完成规划环境影响评价、地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源评估、水土保持方案、地震安全评价、文物保护或者调查勘探报告、雷电灾害风险评估等方面的评估评审，形成整体性、区域化评估评价意见书。进入园区的建设项目不再重复进行相关评估评审，化繁为简，实现由单体把关到总体把关。
4.着力提升中介服务质量和水平。加快培育和发展中介服务市场，积极引进一批资质等级高、业务能力强、社会信誉度好的市外中介机构，大力扶持本市现有中介机构做大做强，参与市场竞争；加强对依附于行政机关“红顶中介”的规范管理，打破垄断格局，切断与部门的利益关联，行政机关不得以任何形式指定中介服务机构，由企业自主选择中介服务；清理所有涉及行政审批的中介事项，取消不必要的中介环节，除特殊需要并具有法律法规依据外，相关部门一律不得设定强制性中介服务；建立中介机构信息库，政府投资建设项目实行随机抽取，非政府投资项目供业主自主选择，提高中介技术服务机构服务质量、服务效率，促进中介机构诚信经营。
(市编办第二调研组：刘德文、杨玉珍、景积星、张海龙、李晓娟)
编辑：魏天麒
