浅议事业单位机构编制标准化管理
张掖市机构编制委员会办公室 刘德文 景积星 吴文泽
加强和规范事业单位机构编制管理是各级机构编制部门的职能所在，而事业单位机构、职责、编制的标准化体系建设又是推动事业单位健康发展、加快机构编制管理法制化进程的迫切需要。
一、事业单位机构编制标准缺失带来的问题
近年来，中央和地方相继制定出台了教育、卫生等行业事业单位机构编制标准，但从整体上看还缺乏系统研究和科学规划，绝大部分的事业单位还没有相关的编制管理标准。由于事业单位机构编制标准的缺失，使事业单位的职能界定、机构设置和编制核定很大程度上主要以历史状况、工作经验、上级要求、区域比较、领导意志概念化等内容为主要依据，造成了事业单位机构编制管理的诸多问题，主要表现在以下几个方面：
一是机构设立缺乏刚性规定。由于事业单位与行政机构相比没有机构设置的限额要求，缺乏量化要求和详细指标，造成事业单位设立审批时随意性较大。一些部门以工作增加为由，申请设立事业单位，很多都没有明确或充分的法律法规依据，哪些单位可设、如何设置都难以把握，用编单位与编制部门“讨价还价”的现象较为普遍。
二是职能界定缺乏科学依据。事业单位分布广、种类多、专业性强，机构编制部门在缺乏科学的职能界定依据情况下，仅凭临时调研及有限的专业知识，很难做出准确判断，容易造成职能缺位、越位和错位等问题。另外，事业单位在职能种类、划分标准等方面缺少规范性依据，其现有各类职能的归并、剥离工作也因缺少划分标准而难以顺利实施， 导致政事不分、事企不分的情况时有发生。
三是编制审批存在主观随意性。目前，甘肃省除高校、公立医院等事业单位外，其它事业单位普遍缺少统一的编制标准。另外，现有的部分编制标准，如1987年制订的幼儿园编制标准，由于制订时间较早，已难以适应当前工作实际。编制标准的缺失和编制标准老化，在客观上造成了编制审批随意性较大。
四是机构规格体系不健全。由于种种原因，同类事业单位在不同市州、县区建制不一的现象普遍存在。目前，国家己明确取消事业单位行政级别，但一直未出台相应的替代办法。而在现实情况下，机构的级别与单位的人事管理、工资级别、人员交流、对外协调等有着密切的关系，也直接影响到个人的政治、生活待遇。
二、事业单位机构编制标准化管理的必要性和可行性
事业单位机构编制标准缺失，不仅严重影响事业单位的合理设置和编制的科学配备，也使事业编制资源的效益与事业单位社会公益职能的发挥大打折扣，因此，探索和实行事业单位机构编制标准化就显得十分必要。
（一）实行事业机构编制标准化管理是加强和规范编制管理的政策要求。近年来，国家和地方相继颁布了学校、医疗机构等部分事业单位的机构编制核定、审批标准，对加强和规范事业单位机构编制管理具有很强的指导意义，取得了良好的实施效果，为推进机构编制标准化建设奠定了坚实的基础。《甘肃省机构编制管理办法》明确将标准管理上升为地方规章，要求按照国家和省里制定的标准核定编制，同时着眼事业单位机构编制管理现状，对尚未颁布标准的，按照职责和实际需要，参照相关标准核定。这就更加突出了事业单位机构编制的标准管理的政策要求。
（二）实行事业机构编制标准化管理是机构编制管理法制化建发的重要内容。中央要求建立改革、管理、法制化三位一体的机构编制管理工作格局，而建立和完善事业单位机构编制标准正是机构编制管理法制化建设的重要举措。探索和实行事业单位机构编制管理标准化，克服长期以来的经验主义和“讨价还价”等不科学的工作方法，逐步做到职能界定有法可依，机构设置有章可循，编制核定有据可查，也有利于改善机构编制部门的工作环境。
（三）实行事业机构编制标准化管理是确保事业单位充分发挥职能的重要保障。探索建立符合当地经济建设水平、地理特点、社会发展实际的事业单位机构编制标准，是事业单位机构编制管理科学合理的前提。准确的职能界定、科学的机构设置和规范的编制配备以及合理的结构布局，又是保证事业单位健康发展和充分发挥社会公益职能的必要条件，也是提升事业单位整体工作效率与机构编制效益的有效手段。
（四）实行事业机构编制标准化管理做好事业单位分类改革工作的基础。事业单位分类改革涉及机构撤并、职能调整、编制划转、人员分流等诸多问题，而实行事业机构编制标准化管理，有利于促进上述问题顺利解决。因此，实行事业机构编制标准化管理，完善事业机构编制管理机制是加快推进事业单位分类改革的基本要求，它与事业单位分类改革相互影响又互为补充，相辅相成又相得益彰。
三、事业单位机构编制标准化管理的基本思路
事业单位机构编制标准的设置，应当从经济建设和社会事业发展的实际出发，将关涉公共服务状况的地域面积、人口规模、行政区划、经济水平、社会发展状况及公共服务程度等因素作为核心参数，着力提高事业单位提供公共产品和服务的质量和效率，从而更好地发挥事业单位在促进经济社会事业的跨越式发展中的积极作用。
（一）控制总体规模，优化事业单位布局。首先要综合考虑中央和地方政策法规的规定，在充分调研的基础上，合理确定辖区内机构限额，从宏观上控制一个行政区划内事业单位总体规模。对于确定的限额要严格执行，不得突破。今后新设机构，须按“撤一建一”的原则进行。其次从机构名称、工作职能、机构规格等方面对周边地区的常设性事业单位进行梳理，综合考虑当地地理区域特点、经济发展水平、社会公益事业发展状况、服务范围等因素，充分把握事业单位在经济社会发展全局中的比例，探索跨行业、跨部门综合设置等途径减少机构数量。
（二）规范单位名称，合理确定事业单位机构规格。一是要严格规范机构名称。事业单位名称应体现自身的特点，一般称院、校、所、台、站、园、馆、社、队，中心等，避免与行政机关、企业、社团或其他社会组织相混同。机构名称应与其工作职能及所在行政区域相对应，做到名实相符；严格控制事业单位增挂牌子，职责任务发生变化的应通过明确工作职能或变更事业单位名称的方式予以解决。二是合理确定机构规格。事业单位机构规格的确定应严格依据事业单位的职能属性、规模大小、管理范围等因素综合考虑。一般事业单位机构规格不应超过主管部门的内设机构级别。
（三）建立标准体系，完善事业编制标准。一要逐步完善事业编制标准体系。梳理现有编制标准，对标准中不符合当前实际发展需要的内容及时调整，确保标准的权威性和可操作性。在国家尚未制订编制标准的领域内，优先选择条件相对成熟的行业先行探索和制定地方编制标准，并在实践中逐步总结完善，逐步建立健全机构编制标准体系。二是实行事业编制总量管理和动态调整。根据人口数量、地域范围、经济发展水平等要素制订地方事业编制总量核编标准。地方事业编制总量3-5年重新核定，动态调整，具体由上一级机构编制部门审批下达。三是实行事业单位编制结构化管理。根据事业单位的社会功能、职责任务、工作性质等因素，科学界定事业单位类型，再根据事业单位的类型合理确定专业技术人员编制、管理人员编制和工勤技能人员编制的比例结构，严格按照核准的人员编制结构配备工作人员，促进事业单位人员结构不断优化，切实提高编制使用效益。
