巩固市县政府机构改革成果的实践与思考
[摘要]2010年新一轮市县政府机构改革后，如何巩固机构改革成果，防止机构编制和人员反弹，成为机构编制部门面临的一项重要任务。本文通过总结张掖市市县政府机构改革取得的成效，分析改革中存在的问题及成因，有针对性地提出了巩固市县政府机构改革成果的对策建议。
党的十七大和十七届二中全会从我国经济社会发展战略和改革开放总体布局出发，做出了加快行政管理体制改革的重要部署，按照中央和省、市要求，自2010年开始，我市紧紧围绕贯彻落实科学发展观、建设人民满意政府、构建社会主义和谐社会的要求，立足张掖市情，扎实开展新一轮政府机构改革，着力解决影响和制约经济社会发展的突出矛盾和问题，推进体制机制创新和管理创新，达到了改革的预期目的。
一、市县政府机构改革取得的成效
一是围绕建立服务政府，职能转变有新突破。着眼保障和改善民生，加强宏观调控、社会管理和公共服务，适应新形势要求，加强了涉及群众切身利益的经济社会事务管理职责，明确了部门职能配置，各部门定位更加准确，职责更加清晰。明确将不该由政府管理的事项取消或转移，应由事业单位管理的事项交由事业单位承担，该由政府管理的事项，明确了应当承担的职责。这次改革，市、县区政府工作部门共审核确定主要职责438项，调整职责193项。其中，除国务院、省、市人民政府公布取消的行政审批事项以外取消12项，划出19项，划入24项，下放5项，增加19项，加强114项。与此同时，政府各部门进一步明确和强化责任，增强工作人员的竞争意识和服务意识，市、县区政府均设立政务服务大厅，各工作部门集中办理业务，实行“一站式”审批，一条龙服务，规范了审批行为，简化了办事环节，提高了行政和服务效能。
二是围绕建设法治政府，部门权责更加统一。按照“以责定权、权责对等”的要求，在赋予部门职能权限的同时，明确了部门应当承担的责任，把“责任”作为“三定”规定的重要内容。特别是对安全生产、民生保障等责任重大和社会公众关注的部门，在其“三定”规定中增加了“承担某项责任、负责某项工作”等若干“刚性”表述。市、县区政府共明确责任653项，建立了部门单位有权必有责、用权受监督和违法要追究的责任制度，做到了权责一致，增强了政府部门及工作人员的责任意识。市、县区重点对职能交叉事项进行了明确界定，做到了一件事情由一个部门负责，明确和强化了部门责任。对确需多个部门管理的事项，分清了主次责任，确定了牵头部门或主办、协办关系，部门间协调配合的机制进一步完善，将涉及16个部门的22项职责进行了分工，明确了相关部门的职责权限，重复交叉的职责基本得到了理顺。通过明确权责，推进了部门依法行政，健全了部门间的协调配合机制，使工作运行更加高效顺畅。
三是围绕建设高效政府，组织结构进一步优化。积极探索实行职能有机统一的“大部门”体制，对职责相近、相互关联的人事与劳动、经贸与乡企、发改与物价等部门进行整合，将县区农业、林业、畜牧、农机，以及文化、广电、体育、旅游等职能职责进行整合，组建了县区农业委员会和文化委员会，原独立设置的县区林业局、畜牧局等机构在工作部门挂牌，对承担行政职能的文物、人防等事业单位进行清理、归并，对挂靠工作部门的事业单位明确职责，人员与工作部门剥离，精简了机构，优化了部门运行程序，做到了政事分开，提高了工作效率。改革前，市、县区政府共有工作部门167个、部门管理机构24个、行使行政职能的直属事业机构68个，改革后，市、县区政府共设置工作部门163个，市、县区政府直接管理的机构减少了37%。根据职能职责变化及工作需要，对政府部门编制进行动态调整，从机构整合部门和空编部门调整出部分编制用于职能加强和工作量大的部门，严格按有关规定核定领导职数和科级干部职数。按照设置精干、职责清晰、名称规范的原则，调整和优化政府部门内设机构，在部门总体职责范围内明确内设机构的职责，理顺内部职责关系。改革后，市、县区政府工作部门共设置内部机构971个，比改革前减少93个，精简率为9.3%；市直部门领导职数、科级干部职数和其他干部数分别占政府各部门编制总数的28.6%、 44.6%和26.8%，机构设置和编制配备更趋合理，实现了中央提出的机构数额和人员编制“两个不突破”的目标要求。机构编制部门还会同组织、人社部门按照核定的编制和职数，对新组建、机构整合等调整变动的部门调剂配备工作人员200余名，根据职能职责和内设机构变化情况调整配备工作人员，全市共有1067名机关工作人员进行了竞争上岗或轮岗交流，优化了人员配置。
二、市县政府机构改革存在的问题及原因
改革后，市、县区政府各部门“三定”规定总体落实到位，新的管理体制顺畅运行，政府机构改革取得了明显成效，但也存在一些矛盾和问题。一是按照政府机构改革的要求，个别部门职能转变还没有完全到位，部分挂牌机构与政府工作部门的关系还没有从根本上理顺；二是由于受政府工作部门数额的限制，加之行政编制相对紧张，机构设置和编制配备与部门承担的工作任务还不完全匹配，部门要求增设机构、增加编制的呼声仍然较高；三是部分县区农业系统、文化系统实行大部门体制后，整合的部门、单位还没有完全融合，运行机制还需进一步理顺。
探究这些矛盾和问题产生的原因，主要的是由于机构编制法治化程度仍然不高，受部门利益等因素的影响，部分单位机构编制法规意识不够强，与改革相配套的职能管理的长效机制不够健全。最根本的解决办法，就是要在各级党委和政府的高度重视和各相关部门的共同努力下，建立起与改革相配套的长效管理机制，深化行政管理体制改革，巩固和扩大机构改革成果，为加强党的执政能力建设，进一步推进政府职能转变、构建社会主义和谐社会提供保障，推动全市经济社会事业健康快速发展。
三、巩固市县政府机构改革的对策与建议
一要坚决维护“三定”规定的权威性。严格控制机构编制，是巩固机构改革成果的关键，各级各部门对规定的主要职责要认真履行，对批准的机构限额、人员编制数额和领导职数不得突破，维护“三定”规定的严肃性和权威性。进一步提高部门“三定”规定的效力层级，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构、人员编制及领导职数等作出规定，努力形成相对科学稳定的政府组织机构，避免机构的过度频繁调整，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数的增减，都要严格按程序审批，上级业务部门不得以“审批项目”、“划拨经费”、“达标评比”等任何条件、形式干预下级的职能配置、机构设置、编制和领导职数核定，不得对下级的机构编制作出规定。各部门除上级有明确规定外，不得增设机构;已经撤、并、转的机构不得以各种理由予以恢复;实行合署办公或一个机构两块牌子的部门，不得擅自分设。对违反政策规定，违反纪律，擅自增设机构、提高机构规格、增加编制和领导职数以及超范围行使职能等行为，坚决予以纠正，防止机构编制出现反弹。
二要建立机构改革评估跟踪问效机制。一些部门“三定”之不能完全落实到位，其中一个主要原因就是改革中只重视部门“三定”规定的制定，而忽视部门“三定”规定落实执行情况的监管，缺乏对改革效果的跟踪评估。为切实巩固好机构改革成果，应加快建立机构编制评估制度，明确评估范围和内容，科学制定评估量化标准和程序，定期开展评估工作，加强对机构改革方案和部门执行“三定”规定情况的评估，重点评估部门间职能划转是否到位，转变政府职能和强化部门责任的要求是否落实，部门职责关系是否理顺，规定的机构设置和人员编制、领导职数是否得到严格执行、体制机制方面还存在什么样的问题等。紧紧围绕全市经济社会发展工作重点，根据职能和事权的变化着力解决及时跟进的问题，加强机构编制管理规范化、标准化方面的探索和研究。结合政务公开、行政问责等制度，加强评估结果的利用，加快推动政府职能转变，促使各部门全面履行职能，为进一步深化改革奠定良好的基础。
三要严格机构编制监督检查。加大督查力度，会同纪检监察部门加强对违反机构编制纪律行为的监督检查和处理，对违反机构编制管理规定超机构数设置机构、超编制配备人员和超职数配备领导干部的，要追究相关责任，情节严重的，要对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。把机构编制的执行情况列入领导班子、领导干部年度考核、经济责任审计的主要内容，把机构编制管理的相关内容列入各级党校干部培训班的必设课程，增强各级领导干部的机构编制意识。建立机构编制督查定期通报制度，对督查中发现的问题及时通报，提出整改要求。加强对推行机构编制实名制的督查，促使各单位严格执行《机构编制管理证》制度，组织、编制、人社、财政部门按规定的程序办理人员调配、配备领导、核拔经费和工资统发等手续，严格按原则办事、按政策办事、按制度办事，真正把机构编制管住管好。
（作者郇庚年系张掖市编办副主任，李育新系张掖市编办行政科科长， 田燕妮、张海龙系张掖市编办科员）
